II SA/Sz 1393/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Gminy Stepnica z dnia 25 marca 2013 r. nr XX/219/13 w przedmiocie wystąpienia z wnioskiem o nadanie statusu miasta miejscowości Stepnica postanawia: odrzucić skargę. Działając na podstawie art. 4b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. Nr 86, poz. 943 ze zm.), Rada Gminy Stepnica podjęła dnia 25 marca 2013 r., uchwałę Nr XX/219/2013 w sprawie wystąpienia z wnioskiem o nadanie statusu miasta miejscowości Stepnica, W związku z ww. uchwałą M. S. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że ogranicza ona wolność prowadzenia przez nią działalności gospodarczej – agroturystycznej, przez co została wykluczona z życia społecznego i gospodarczego, a przede wszystkim straciła uprawnienia związane z użytkowaniem swojej własności. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 8 kwietnia 2014 r. organ nie uwzględnił ww. wezwania M. S. W dniu [...] r. M. S. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę Rady Gminy Stepnica, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem. Kwestionowanej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, poprzez podjęcie uchwały, która narusza prawo własności skarżącej przez doprowadzenie do niemożliwości korzystania z własności w sposób dotychczasowy, co prowadzi do naruszenia m.in. interesów ekonomicznych skarżącej, - art. 23 Konstytucji RP, poprzez podjęcie uchwały, która narusza istotę prowadzenia gospodarstwa rodzinnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że projektowana zmiana będzie dotyczyła bezpośrednio jej uprawnień, związanych z prowadzeniem działalności agroturystycznej. W celu nienaruszania własności obszar jej działki winien być wyłączony z obszaru nowego miasta. Wskazała też, że wyrokiem z dnia 31 października 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 628/13 WSA w Szczecinie stwierdził, że uchwała w sprawie przeprowadzenia obowiązkowych konsultacji społecznych w procedurze zmiany statusu miejscowości została podjęta z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej, zmiana reguł prowadzenia działalności rolniczej będąca skutkiem skarżonej uchwały wskazuje, że organ podejmując tę uchwałę nie brał pod uwagę wszystkich czynników, a część zignorował. Doprowadzono przez to do sytuacji, w której wykonywanie przez skarżącą prawa własności w sposób i w formie dotychczasowej przestało być możliwe. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Stepnica wniósł o jej odrzucenie lub o oddalenie. Zarzuty skargi uznał za bezzasadne i chybione. Według organu, zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak i w skardze, nie wykazano w jaki sposób zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej. Skarżąca poprzestała na gołosłownych oświadczeniach, niepopartych argumentami natury merytorycznej jak i formalnej. Na rozprawie w dniu 30 września 2014 r. skarżąca poparła skargę, wskazując, iż więcej mieszkańców gminy jest niezadowolonych ze zmiany statusu Stepnicy. Ponadto podniosła, iż skarżona uchwała została podjęta przedwcześnie, bowiem nie zostało jeszcze zakończone postępowanie z jej skargi na uchwałę Rady Gminy Stepnica w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji o nadaniu miejscowości Stepnica statusu miasta. Aktualnie sprawa jest na etapie postępowania przed NSA. Postanowieniem z dnia 30 września 2014 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o sygn. akt II SA/Sz 628/13. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 518/14 oddalił skargę kasacyjną M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 października 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 628/13, w przedmiocie uchwały Rady Gminy Stepnica w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji. W związku z powyższym Sąd postanowieniem z dnia 26 listopada 2015 r. podjął zawieszone postępowanie sądowe. W piśmie z dnia 12 stycznia 2016 r. skarżąca w uzupełnieniu skargi wskazała na poniesione straty finansowe w związku z zamknięciem działalności w zakresie agroturystyki, problemy z terminowym opłacaniem zobowiązań oraz związane z tym konsekwencje wizerunkowe. Pismem z dnia 14 stycznia 2016 r. udział w postępowaniu sądowym zgłosiło Stowarzyszenie. Na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. Sąd postanowił odmówić dopuszczenia ww. Stowarzyszenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania sądowego. Na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r., skarżąca poparła skargę i podtrzymała wszystkie zarzuty w niej zawarte, wskazując, że poniesione przez nią koszty wynikające ze zmiany statusu miejscowości Stepnica są jeszcze wyższe niż podała wcześniej. Zarzuciła też, iż organy nie kontrolują skutków podjętych uchwał dla mieszkańców. W jej ocenie działania gminy w tej sprawie były niezgodne z prawem, a także naruszyły jej prawa, w szczególności w zakresie prowadzenia działalności agroturystycznej. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Przedmiotem sprawy objętej skargą jest uchwała Rady Gminy Stepnica w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Ministra Administracji i Cyfryzacji, za pośrednictwem Wojewody Zachodniopomorskiego o nadanie miejscowości Stepnica statusu miasta. Podstawą jej zaskarżenia przez M. S. jest przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. - dalej: u.s.g.) stanowiący, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć taką uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżąca wskazała, iż skarżona przez nią uchwała narusza jej interes prawny przez to, że w wyniku zmiany statusu miejscowości, w której posiada gospodarstwo rolne, z wiejskiej na miasto, nie będzie mogła prowadzić działalności agroturystycznej. Rozpatrując niniejszą skargę Sąd w pierwszej kolejności winien zbadać spełnienie przez skarżącego wskazanych w art. 101 ust.1 u.s.g. formalnych warunków jej wniesienia. Dopiero spełnienie tej przesłanki pozwala Sądowi przejść do oceny legalności skarżonej uchwały, tj. jej zgodności z prawem, obejmującej podstawy materialnoprawne, kompetencyjne i proceduralne jej podjęcia. W przedmiotowej sprawie skarżąca spełniła wstępne warunki formalne wniesienia skargi, poprzedzając ją wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowując określony w art. 53 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) dalej: P.p.s.a.- trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi, liczony od momentu udzielenia odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie. W tej sytuacji Sąd, w ramach przysługującej mu kompetencji określonej w art. 3 ust. 2 pkt 6 P.p.s.a., zobowiązany jest rozważyć czy kwestionowana uchwała dotyczy interesu prawnego skarżącej oraz czy narusza ten interes lub wynikające z przepisów prawa uprawnienia skarżącej. Treść art. 101 ust. 1 u.s.g. nakłada na stronę skarżącą obowiązek wykazania, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy jej własną prawnie gwarantowaną sytuacją a skarżoną uchwałą, to jest wykazanie, iż skarżona uchwała ingeruje w sferę jej praw, uprawnień lub obowiązków, przez spowodowanie negatywnych skutków w tej sferze, np. ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji własnego, indywidualnego i opartego o określoną normę prawa materialnego uprawnienia. Niemożność wykazania takiego związku oznacza, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały. (patrz wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, opubl. w Lex nr 1212683). O tym, czy skarżona uchwała rady gminy narusza interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę podmiotu można mówić wówczas, gdy akt ten zawiera normy (regulacje) oddziaływające bezpośrednio na sferę prawną skarżącego, kształtując treść jego obowiązku prawnego lub uprawnienia. W niniejszej sprawie zatem, gdy treścią skarżonej uchwały jest wystąpienie do właściwego organu o nadanie miejscowości praw miejskich, kwestię tę należy odnieść do skutków w sferze prawnej mieszkańców miejscowości, której skarżona uchwała dotyczy. W ocenie Sądu skarżąca, jako mieszkaniec miejscowości, której skarżona uchwała, inicjującą zmianę statusu tej miejscowości a zatem i statusu jej mieszkańców dotyczy, posiada interes prawny we wniesieniu skargi, o którym mowa w art. 101 ust.1 u.s.g. Zmiana taka ma bowiem często wpływ na szereg uprawnień mieszkańców danej miejscowości np. w sferze podatkowej czy też innych uprawnień wynikających z przepisów prawa związanych z wiejskim lub miejskim statusem danej miejscowości jednakże samo posiadanie i odwoływanie się do tak rozumianego interesu nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi. Do tego niezbędne jest stwierdzenie bezpośredniego związku między treścią uchwały, a zmianami w sferze prawnej skarżącego. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała z uwagi na swój prawny charakter, nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej w przedstawionym wyżej rozumieniu. Jest to uchwała o charakterze intencyjnym, wyrażającą ogólnie wolę organu przedstawicielskiego danej społeczności samorządowej zainicjowania przewidzianej prawem procedury zmierzającej do osiągnięcia opisanego w tej uchwale efektu, to jest nadania miejscowości Stepnica statusu miasta. Uchwała intencyjna, ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, a zatem nie wpływa na sytuację prawną podmiotów spoza systemu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. II OSK 2442/12, opubl. w ONSAiWSA 2014/3/50). Uchwała tego rodzaju ze swej istoty nie zawiera norm kształtujących prawa lub obowiązki albo uprawnienia mieszkańców gminy. Nie jest ona aktem prawa miejscowego, a zatem nie oddziaływuje bezpośrednio na sferę prawną członków społeczności lokalnej, w tym skarżącej. Mocą przedmiotowej uchwały nie nastąpiła zmiana statusu miejscowości Stepnica, z czym skarżąca wiąże negatywne dla siebie skutki. Nie określono w niej przeznaczenia i sposobu zagospodarowania nieruchomości w obszarze Gminy Stepnica, w tym nieruchomości należącej do skarżącej, ani nie wpływa ona bezpośrednio na sposób wykorzystania tych nieruchomości. Adresatem skarżonej uchwały, jak wynika z jej treści, jest Minister Administracji i Cyfryzacji, a tryb jej wykonania określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, (...) oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz.U. z 2001 r. Nr 86, poz. 943 ze zm.). Zaskarżona uchwała nie oddziałuje tym samym bezpośrednio, w sposób normatywny, na prowadzoną przez skarżącą działalność. W związku z powyższym za całkowicie chybione uznać należy podnoszone w skardze zarzuty naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 64 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 23 Konstytucji RP przez naruszenie prawa własności i interesów ekonomicznych skarżącej oraz istoty prowadzenia gospodarstwa rodzinnego. Reasumując - w ocenie Sądu - brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała, podjęta w trybie art. 4b ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wkracza bezpośrednio w sferę praw lub uprawnień skarżącej, a tym samym nie może ich naruszać. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 (tj. akty prawa miejscowego lub inne akty organów jednostek samorządu, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej) nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisów szczególnego, to skarga podlega odrzuceniu. W związku z tym bez znaczenia prawnego dla niniejszej sprawy jest też okoliczność, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 31 października 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 628/13 stwierdził niezgodność z prawem uchwały Rady Gminy Stepnica w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji o nadaniu miejscowości Stepnica statusu miasta, co skarżąca podnosiła w niniejszej sprawie. Z tych względów Sąd działając na podstawie wskazanego wyżej przepisu, orzekł jak na wstępie.