II SA/Sz 1407/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...], Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. M. kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [..] r., nr [..] , Wójt Gminy [..] na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. po rozpatrzeniu sprawy z wniosku Miejskich Wodociągów i Kanalizacji Spółki z o.o. z siedzibą w[..] , umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającego na budowie linii kablowej SM [..] V na trasie RS[...] . W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przy czym przepis art. 50 ust. 2 ustawy stosuje się odpowiednio dla przypadków, gdy zamierzenie inwestycyjne polega na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo nie wymagają pozwolenia na budowę. Następnie organ I instancji powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/2006 (OTK - A 2007/11/160), w którym Trybunał orzekł, iż art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w częściach wprowadzających wymóg posiadania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, ostatecznej "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w obecnym stanie prawnym decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi substytutu planu miejscowego na obszarze, dla którego plan taki nie został uchwalony. Decyzja ta, jest aktem stosowania prawa, przesądzającym o rodzaju obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W braku planu miejscowego, na terenie takim obowiązuje bowiem ogólny porządek planistyczny, unormowany wieloma ustawami szczególnymi. Trybunał wskazał, iż decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, lecz stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter informacyjny i nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw. Trybunał stwierdził, iż w procesie legalizacji samowoli, decydujące znaczenie winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, a możliwość dokonania takiego ustalenia powinna istnieć również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, organ ocenił, że w przedmiotowej sprawie zaszły podstawy do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania i umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., gdyż kluczowy dla stwierdzenia bezprzedmiotowości jest fakt, że zrealizowana budowa i wymiana linii kablowej SN [..] dla potrzeb ujęcia wody i stacji uzdatniania wody w [...] , dla której ustalenia warunków zabudowy domaga się inwestor, nie jest samowolą budowlaną (przez co nie wymaga postępowania legalizacyjnego), a inwestor w dacie realizacji zamierzenia inwestycyjnego posiadał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, jak również to, że zakończenie budowy i przystąpienie do użytkowania nastąpiło z poszanowaniem obowiązujących wymogów określonych przepisami prawa. W takim stanie rzeczy, uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter informacyjny i nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw, organ uznał za bezprzedmiotowe postępowanie, w którym na podstawie obecnego stanu prawnego miałaby nastąpić rewizja warunków zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego) dla budowli, zrealizowanej na podstawie ostatecznej w czasie budowy decyzji o pozwoleniu na budowę (wydanej przez Starostę [...] w dniu 10 grudnia 2002 r. i utrzymanej w mocy decyzją ostateczną Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 4 marca 2003 r.). W ocenie organu, rewizja warunków zabudowy dla przedsięwzięcia zrealizowanego na podstawie nieobowiązujących już przepisów i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącej podstawę do rozstrzygnięć podejmowanych w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zamierzeń inwestycyjnych. Odwołanie do powyższej decyzji wnieśli J.M., T. M. oraz Spółka z o.o. Miejskie Wodociągi i Kanalizacja z siedzibą w[...] . Odwołujący się J.M. i T.M. zarzucili organowi błędne przyjęcie, że inwestycja zrealizowana na podstawie decyzji, które następnie uznano za nieważne, nie jest samowolą budowlaną. Natomiast Spółka z o.o. Miejskie Wodociągi i Kanalizacja w [...] zarzuciła naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. oraz nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności polegających na ustaleniu czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z obowiązującym na terenie Gminy [...] ogólnym porządkiem planistycznym. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z wnioskiem. Po rozpatrzeniu wskazanych odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r., nr SKO.[...] , utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Na wstępie uzasadnienia decyzji, Kolegium przytoczyło stan faktyczny sprawy, wskazując, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 27 września 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji Wojewody [...] z dnia 4 marca 2003 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia 21 października 2005 r. Kolegium, stwierdziło nieważność ww. decyzji Wójta, a Wojewoda decyzją z dnia [...] r. stwierdził nieważność decyzji pozwolenia na budowę. Fakt ten miał miejsce po zrealizowaniu inwestycji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem wezwał inwestora Miejskie Wodociągi i Kanalizację Sp. z o.o. w Koszalinie do wystąpienia do organu I instancji z wnioskiem o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (budowla linii kablowej), gdyż decyzja taka jest konieczna dla oceny zgodności inwestycji z porządkiem prawnym. W związku z powyższym inwestor złożył w dniu [...] r. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego - linia kablowa SN 15kV na trasie RS [...] dla zasilenia stacji uzdatniania wody [.. .] na określonych działkach. Decyzją z dnia 17 września 2009 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie, na podstawie art.105 § 1 K.p.a. jako bezprzedmiotowe, bowiem realizacja inwestycji nastąpiła na podstawie ostatecznych i obowiązujących w czasie tej realizacji decyzji właściwych organów. W ocenie Kolegium, dla obiektu już zrealizowanego, żądanie przedstawienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć miejsce tylko w przypadku tzw. samowoli budowlanej wynikającej z przepisów art. 48 Prawa budowlanego. Co oznacza, że z samowolą budowlaną mamy do czynienia w przypadku wybudowania obiektu zarówno bez decyzji o warunkach zabudowy jak i pozwolenia na budowę. Natomiast nie można inwestorowi zarzucić dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu II instancji, w przedmiotowej sprawie, brak jest podstawy prawnej do żądania przedstawienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, który to wymóg dot. samowoli budowlanej (art. 48). Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji z dnia 27 września 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowej SN 15kV na trasie [...] nie była decyzją konstytutywną. Zawierała ona tylko informację, że na danym terenie może być wybudowany pod wymienionymi warunkami określony obiekt. Decyzja ta nie precyzowała konkretnego umiejscowienia inwestycji w terenie, należało to do treści pozwolenia na budowę. Z tego też względu, w ocenie Kolegium decyzja organu I instancji dot. umorzenia postępowania jest zgodna z prawem. Jeżeli obiekt został już zrealizowany, a inwestor przed przystąpieniem do prac budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy jak też i pozwoleniem na budowę, nie ma podstawy prawnej do prowadzenia w takim stanie faktycznym i prawnym, postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy podał iż, orzecznictwo potwierdza, że nawet w przypadku prowadzenia robót na podstawie nie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została uchylona w toku budowy, nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Na decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł J.M. wnosząc o jej uchylenie jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze postawiono zarzut błędnej wykładni art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającą na uznaniu przez organ orzekający, że dla obiektu już zrealizowanego wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć miejsce tylko w przypadku tzw. samowoli budowlanej, wynikającej z przepisów art. 48 Prawa budowlanego, a przez to obrazę art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że prowadzenie postępowania legalizacyjnego wykonanej linii kablowej 15 kV nie wymaga przedłożenia przez inwestora decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego już zrealizowanej. Ponadto skarżący podał, iż postępowanie legalizacyjne przed organem nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie toczy się w trybie art. 51 ust. 1 i 7 prawa budowlanego. Stosownie do art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tego artykułu stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały już wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tejże ustawy, a więc bez wymaganego pozwolenia na budowę lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koszalinie postanowieniem z dnia 26 stycznia 2009 r. zawiesił to postępowanie do czasu ustalenia dla przedmiotowej inwestycji celu publicznego warunków lokalizacji, zaś Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem znak: WOA. [...] z dnia 20 marca 2009 r. powyższe postanowienie utrzymał w mocy. Dla organów nadzoru budowlanego bezspornym jest więc, że postępowanie legalizacyjne dla inwestycji zrealizowanej w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, podobnie jak poprzedzająca je decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wymaga ustalenia przez Wójta Gminy [...] warunków realizacji inwestycji celu publicznego, albowiem w sytuacji gdy teren inwestycji nie jest objęty planem miejscowym, organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie samodzielnie ustalić warunków zabudowy, a tym samym wypełnić wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] zawartego w wyroku sygn. akt: II SA/Sz 459/08 z dnia 17 września 2008 r. Zdaniem skarżącego, Trybunał Konstytucyjny wyrokami z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt: P 37/06, dot. art. 48 ust. 2 lit. b i ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego oraz z dnia 21 września 2009 r., sygn. akt P 46/08, dot. art. 49b ust. 2 prawa budowlanego, dopuścił możliwość ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już zrealizowanej, a przez to dokonał wykładni art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w świetle której decyzja taka może być wydana dla każdego obiektu po jego wybudowaniu, a nie tylko przed rozpoczęciem budowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa. Sąd uchyla zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Skarga okazała się zasadna, albowiem zarzuty w niej podniesione okazały się słuszne. Bezspornym w sprawie jest to, iż inwestycja polegająca na budowie linii kablowej SM 15 kV na trasie [...] dla której inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego została zrealizowana przed złożeniem takiego wniosku, a decyzje o pozwoleniu na budowę oraz decyzja o warunkach zabudowy, zostały unieważnione. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, fakt zrealizowania inwestycji był przyczyną umorzenia jako bezprzedmiotowe postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji. W tym miejscu należy wskazać, iż stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z tego przepisu ani z żadnego innego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej w części lub w całości. Za dopuszczalnością wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej przemawia także przywołane w uzasadnieniu decyzji organu I i II instancji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06, którego skutkiem jest możność wydawania decyzji o warunkach zabudowy w trakcie trwającego postępowania legalizacyjnego, a więc dla obiektu częściowo lub w całości zrealizowanego. Twierdzenie, że można wydać decyzję o warunkach zabudowy w procedurze legalizacyjnej, a wydanie takiej decyzji jest bezprzedmiotowe poza tą procedurą, w przypadku realizacji inwestycji objętej wnioskiem, musiałaby prowadzić do przyjęcia istnienia dwóch różnych decyzji o warunkach zabudowy do czego brak podstaw w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok WSA w Gliwicach z 25 czerwca 2009 r. II SA/Gl 113/09). Reasumując, zdaniem składu orzekającego analiza prawna zaistniałego stanu faktycznego przez organy obu instancji okazała się słuszna, natomiast wnioski z niej wyprowadzone Sąd uznał za błędne. Inwestycja przeprowadzona przez inwestora, jak tranie wskazał organ nie stanowi samowoli budowlanej. Jednakże nie można zgodzić się z wnioskiem, iż postępowanie w sprawie legalizacji tej inwestycji wywołane wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego należy umorzyć jako bezprzedmiotowe w myśl art. 105 K.p.a. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA w Warszawie z 13 marca 2008 r. II OSK 228/07, wyrok z WSA w Gdańsku z 24 lipca 2008 r. II SA/Gd 363/08) w przypadku zrealizowania inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie po wykonaniu tych robót została wyeliminowana z obrotu prawnego, roboty takie uznaje się za inny przypadek w rozumieniu art. 50 ust. 1 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Do usunięcia skutków prawnych zaistniałych nieprawidłowości ma więc zastosowanie tryb postępowania legalizacyjnego przewidziany w ww. przepisach. Mając na uwadze powyższe, zastosowanie procedury z art. 105 K.p.a. tj. umorzenia postępowania w rozpoznawanej sprawie, skutkowało prowadzeniem sprawy w niewłaściwym trybie, co powoduje konieczność uchylenia zarówno decyzji zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt c) P.p.s.a. Organ administracji publicznej zobowiązany jest wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego rozpatrzyć merytorycznie przez ustalenie żądanych warunków lub odmowę ich ustalenia. Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji dokona ustaleń z uwzględnieniem powyższych rozważań. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł w oparciu o art. 152 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy, opłata od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie adwokata w wysokości określonej w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (...) (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)