II SA/Sz 144/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2020 r., W. B. (dalej przywoływany jako: "wnioskodawca," bądź "skarżący"), złożył wniosek do Burmistrza T. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad babcią – S. B.. Burmistrz T., decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ust. 1-4, ust. 1a, 1b i 2, art. 23, art. 24 ust. 2a, art. 32 ust. 1b-1d, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej przywoływanej jako "u.ś.r.", odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad S. B., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, od dnia [...] sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że W. B. opiekuje się niepełnosprawną babcią, która jest osobą chorą, niezdolną do samodzielnej egzystencji, wymagającą pomocy przy każdej czynności dnia codziennego. Orzeczeniem lekarza rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. wobec S. B. stwierdzono trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji, a z dostarczonych kart informacyjnych leczenia szpitalnego wynika, że choruje ona na chorobę serca, ma otyłość oraz cukrzycę - choroby te wpływają na znaczne ograniczenia funkcjonowania w życiu codziennym. Ponadto, w uzasadnieniu decyzji organ i instancji stwierdził, że W. B. nie podejmuje pracy zarobkowej oraz nie pobiera świadczenia emerytalno-rentowego, bowiem sprawuje stałą opiekę nad babcią. Organ I instancji, w oparciu o przedstawione dokumenty ustalił, że rodzice oraz mąż S. B. nie żyją, brat W. K. jest emerytem, a jeżeli chodzi o dzieci to: B. B. obecnie przebywa na zasiłku chorobowym ze względu na stan zdrowia, T. B., zam. w [...] jest emerytem, J., zam. w S. jest emerytką, I. L. zam. w S. jest nadal aktywna zawodowo. Organ uznał, że żadne z dzieci nie jest w stanie zabezpieczyć niezbędnej opieki S. B.. W związku z powyższym organ potwierdził, że W. B. sprawuje stałą i bezpośrednią opiekę nad niepełnosprawną babcią, dba o wszelkie jej potrzeby życiowe, bez jego pomocy nie byłaby ona w stanie samodzielnie funkcjonować. Burmistrz stwierdził jednak, że nie zostały spełnione kryteria ustawowe uprawniające do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo legitymowania się przez S. B. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdyż niepełnosprawność ta istnieje od [...] października 2019 r. Natomiast ustawowa przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia wymaga wcześniejszego powstania niepełnosprawności i wynika wprost z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie mu wnioskowanego świadczenia. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 wskazał, że nie zgadza się z interpretacją przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. dokonaną przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) oraz art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a pkt 2 i ust. 1b u.ś.r. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przywołał treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i podał, że W. B. sprawuje opiekę nad babcią - S. B.. Jest też osobą zaliczoną do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, gdyż zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek dostarczania środków utrzymania, a więc w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Pomiędzy rodzicem, a dzieckiem występuje pierwszy stopień pokrewieństwa, natomiast między babcią, a wnukiem drugi stopień. W ocenie Kolegium kwestię sporną na gruncie rozpatrywanej sprawy stanowi to, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie, którą obciąża obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy zobowiązane w pierwszej kolejności dzieci żyją i nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium wyjaśniło, że niewątpliwie zastosowanie literalnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a ustawy. Organ odwoławczy, powołując się na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16, wskazał dalej, że nie można automatycznie wykluczać wnuka osoby niepełnosprawnej z kręgu potencjalnych osób, którym mogłoby być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Jednakże byłoby to możliwe tylko w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której dzieci osoby niepełnosprawnej nie byłyby w stanie z obiektywnych i nie do usunięcia powodów wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych. Takimi szczególnymi okolicznościami byłaby śmierć osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, posiadanie znacznego stopnia niepełnosprawności, stałe zamieszkiwanie za granicą, czy też opiekowanie się inną osobą niepełnosprawną, które uniemożliwiają sprawowanie opieki nad osobą, która tego wymaga. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że S. B. ma czworo dorosłych dzieci: syn B. B., ur. [...] zam. w T. jest schorowany, pobiera zasiłek chorobowy; syn T. B. ur. [...], zam. w D. jest emerytem; córka J. D., ur. [...], zam. w S. jest emerytką; córka I. L., ur. [...], zam. w S., pracuje. Zdaniem organu, fakt pozostawania w zatrudnieniu, czy odległe miejsce zamieszkania pozostaje bez wpływu na istnienie obowiązku alimentacyjnego i możliwość sprawowania opieki. Nie są to bowiem okoliczności nieodwracalne. Ponadto, realizacja obowiązku alimentacyjnego może polegać nie tylko na bezpośredniej i stałej opiece, ale może być realizowana poprzez pomoc finansową skierowaną na opiekę nad matką, czy też dorywczą, uzupełniającą pomoc w opiece nad osobą niepełnosprawną. Zatem czworo dzieci osoby niepełnosprawnej zobowiązanych jest w pierwszej kolejności do alimentacji, niż wnioskodawca w rozumieniu art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Dzieci osoby wymagającej opieki jako zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji mają obowiązek w pierwszej kolejności zorganizować i sprawować opiekę nad matką. Wyłączenie z tego obowiązku dotyczyć powinno tylko osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym. W związku z powyższym czworo dzieci S. B. obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym w pierwszym stopniu względem matki wymagającej pomocy - potencjalnie mogłoby sprawować nad nią opiekę. W ocenie Kolegium, wynikające ze stanu faktycznego okoliczności, dotyczące dzieci osoby wymagającej opieki nie uzasadniają odstąpienia od literalnej wykładni art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy i przyznania świadczenia odwołującemu - jako wnukowi osoby wymagającej opieki. Z akt sprawy nie wynika, by zachodziły okoliczności obiektywnie uniemożliwiające każdemu z czworga dzieci osoby wymagającej opieki spełnienia obowiązku alimentacyjnego wobec matki, czy to w formie bezpośredniej opieki, uzupełnianiu się w tej opiece, czy też dostarczenia środków pieniężnych koniecznych do zapewnienia tej opieki, w szczególności żadne z nich nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, zdaniem organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka istnienia obowiązku alimentacyjnego, z wyłączeniem kolejności obowiązku alimentacyjnego odwołującego się wobec babci warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Brak było zatem podstaw do przyznania wnioskodawcy, jako osobie zobowiązanej do alimentacji w drugim stopniu wnioskowanego świadczenia, które generalnie przewidziane jest dla osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, inaczej niż w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego, do którego uprawniony jest szerszy krąg osób. Jedynie przy ubieganiu się o specjalny zasiłek opiekuńczy nie obowiązuje kolejność alimentacji. Z powodu niespełnienia powyższej przesłanki świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawcy nie przysługuje. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 ( Dz. U. z 2014 r. poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skutkiem tego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. Oznacza to, że organ I instancji - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) - ma obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23.10.2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Przeprowadzenie badania w tym zakresie jest jednak bezprzedmiotowe w tej sprawie, albowiem brak było podstaw z ww. przyczyn do przyznania odwołującemu świadczenia pielęgnacyjnego. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem W. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z dnia [...] października 2020 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw z art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuka, będącego jednocześnie opiekunem osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, że opieka ta powinna być sprawowana przez dzieci niepełnosprawnej, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w jego ocenie wykładnia językowa art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez organ II prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne, zgodnie z zamiarem ustawodawcy, stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową, bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki. Na poparcie powyższego stanowiska skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 80/19. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wskazać, że sprawa niniejsza – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. w szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych praz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 – j.t.), według kryterium zgodności z prawem, doprowadziła Sąd do przekonania, że akt ten nie narusza prawa. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tego względu, że co prawda należy on do kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednak jest zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności aniżeli dzieci osoby wymagającej opieki, co w ocenie organu odwoławczego stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Dokonując oceny stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że ustawodawca przewidując możliwość wsparcia opiekunów osób niepełnosprawnych przewidział szereg warunków, których spełnienie jest niezbędne aby móc skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia. W art. 17 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawodawca wymienił podmioty, którym przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Są to: 1) matka albo ojciec, 2) opiekun faktyczny dziecka, 3) osoba będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) inne osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Warunkiem przyznania świadczenia jest niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, o czym mowa w dalszej części przywołanego przepisu. W art. 17 ust. 1a u.ś.r. ustawodawca dopuścił możliwość przyznania świadczenia osobom spoza kręgu najbliższych krewnych przewidując, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Lektura przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że cechą wspólną osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 i 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest ciążący na nich obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego, przy czym jak wynika z zestawienia art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a u.ś.r., w stosunku do osób zobowiązanych do alimentacji względem podopiecznego, ustawodawca przyjął pewną kolejność, w jakiej osoby te mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia. W pierwszej kolejności zatem świadczenie będzie przysługiwało krewnym najbliższym (rodzicom, dzieciom). Dopiero wówczas, gdy takich krewnych nie ma, bądź same legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, dopuszczalne jest przyznanie świadczenia dalszym krewnym, pod warunkiem wszakże, że znajdują się oni w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji. Regulacja ta nawiązuje do art. 129 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 – j.t.), dalej "k.r.o.", który stanowi, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, na czym polega obowiązek alimentacyjny. Otóż, stosownie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 – j.t.), dalej "k.r.o.", polega on na dostarczaniu środków utrzymania, a jego zakres, stosownie do art. 135 § 1 przywołanej ustawy zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Zauważyć przy tym należy, że obowiązek ten obejmuje nie tylko świadczenie pieniężne, ale również osobiste staranie i zaangażowanie w wychowanie, czy jak w tym wypadku, opiekę nad osobą niepełnosprawną. Zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności ma więc możliwość osobistego sprawowania opieki nad krewnym i w takim wypadku ustawodawca przewidział możliwość częściowej rekompensaty dochodów utraconych na skutek rezygnacji bądź niepodjęcia zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą posiadającą orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym i niezdolną do samodzielnej egzystencji. Osoba taka może również ponieść, w ramach wypełnienia obowiązku alimentacyjnego, koszty zapewnienia takiej opieki. Gdy osób spokrewnionych w pierwszym stopniu nie ma bądź same legitymują się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, wówczas o świadczenie mogą ubiegać się dalsi krewni, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że organ trafnie przyjął, iż w omawianej sprawie, w pierwszej kolejności uprawnionymi do ubiegania się o przyznanie świadczenia są dzieci osoby wymagającej opieki. Z akt sprawy wynika bowiem, że S. B. ma czworo dzieci, z których żadne nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stąd też starania skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie mogły przynieść pozytywnego skutku. Tym samym Sąd nie podzielił zarzutów skargi i nie mógł przyznać skarżącemu racji co do konieczności odwołania się w niniejszej sprawie do rezultatów wykładni funkcjonalnej. Omawiane regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych są bowiem jasne i klarowne. Ustawodawca jednoznacznie powiązał możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym wobec osoby wymagającej opieki, ustalając przy tym kolejność, w jakiej o świadczenie to mogą ubiegać się dalsi krewni, przy czym – jak już wyżej wskazano kolejność ta skorelowana jest z unormowaniami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w tym zakresie. Nie ma zatem konieczności dokonywania innej wykładni przywołanych przepisów, aniżeli ta której dokonał organ. Uznając zatem, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd – w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t. ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.