II SA/Sz 1445/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin teoretyczny i praktyczny sprawdzający kwalifikacje I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego J. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., Nr[...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie skierowania J. M. na egzamin teoretyczny i praktyczny sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami kategorii [...] w terminie 30 dni od odebrania decyzji. Powyższa decyzja organu odwoławczego zapadła w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki Policji zwrócił się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji J. M. do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień w związku z otrzymaniem przez wymienionego łącznie [...] punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że J. M. w okresie od [...] r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, tj. w dniu [...] r. – naruszył zakaz korzystania podczas jazdy z telefonu wymagającego trzymania słuchawki lub mikrofonu w ręku oraz nie zastosował się do sygnałów i poleceń dawanych przez osoby uprawnione do kontroli ruchu drogowego, za co otrzymał [...] punktów; w dniu [...] r. przekroczył prędkość od [...] km/h za co otrzymał [...] punkty, w dniu [...] r. przekroczył prędkość powyżej [...] km/h za co otrzymał [...] punktów. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm.) w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137), Prezydent Miasta skierował J. M. na egzamin teoretyczny i praktyczny sprawdzający kwalifikacje wymienionego, posiadającego uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kategorii A, B w terminie 30 dni od odebrania decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z przytoczonymi na wstępie przepisami, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty – w tym przypadku Prezydenta Miasta – na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Jednocześnie skarżącego pouczono, że niepoddanie się sprawdzeniu kwalifikacji w wyznaczonym terminie 30 dni od odebrania decyzji spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu wymienionemu uprawnień do kierowania pojazdami. J. M. złożył odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta, zarzucając jej: - naruszenie art. 16, art. 130 § 1 i 2 K.p.a. poprzez zobowiązanie do stawienia się w terminie 30 dni "od dnia odebrania decyzji" na egzaminie pomimo, że we wskazanym terminie decyzja może nie stać się ostateczna a więc nie podlega wykonaniu, - naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym poprzez określenie w treści rozstrzygnięcia terminu do poddania się "kwalifikacji" pod rygorem cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami pomimo, że przepis ten nie uprawnia organu do wskazywania takiego terminu, - błąd w ustaleniach faktycznych, że strona przekroczyła w ciągu roku liczbę 24 punktów karnych, - naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez ogólnikowe uzasadnienie decyzji bez szczegółowego opisania podstawy faktycznej i prawnej decyzji, - naruszenie § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy prawa ruchu drogowego poprzez uznanie, że przepis ten ma w sprawie zastosowanie podczas gdy został on wydany z naruszeniem delegacji ustawowej określonej w art. 130 ust. 4 ustawy, - naruszenie art. 130 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez nieuwzględnienie faktu, że strona uczestniczyła w egzaminie powodującym zmniejszenie punktów karnych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2015 r., poz. 155), w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 marca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2014 r. poz. 600 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Co prawda przepisy prawa faktycznie nie zawierają normy prawnej wskazującej termin, w którym kierowca ma poddać się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje, jednak fakt wskazania takiego terminu nie ma wpływu na rozstrzygnięcie i w zasadzie jest sugestią dla odwołującego. Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącego, że z uwagi na odbycie przez niego szkolenia, wymienionego w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie można mówić, że liczba punktów z tytułu naruszenia przepisów ruchu drogowego przekracza dopuszczalne 24 punkty, ponieważ winna ulec zmniejszeniu. Zdaniem Kolegium, powyższy pogląd nie znajduje uzasadnienia w ukształtowanym orzecznictwie sądowo-administracyjnym, które jednoznacznie stwierdza, że wskazany przepis rozporządzenia formułuje zasadę, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyłaby 24. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, J. M. podniósł zarzuty analogiczne jak w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta . W uzasadnieniu skargi podkreślił, że ani przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym, ani przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a tej ustawy, nie wskazują terminu sprawdzenia kwalifikacji kierowcy. Brak jest zatem podstaw prawnych do określenia terminu sprawdzenia kwalifikacji w decyzji o skierowaniu na taki egzamin. Zdaniem skarżącego przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy prawa ruchu drogowego, zgodnie z którym odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24 - został wydany z naruszeniem delegacji ustawowej określonej w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z tym przepisem rozporządzenie miało określać liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia. W tak skonstruowanym upoważnieniu nie mieści się regulacja § 8 ust. 6 rozporządzenia określająca dodatkowe ograniczenia w zakresie odejmowania punktów otrzymanych za naruszenie przepisów dotyczących ruchu drogowego, których liczba zgodnie z upoważnieniem ustawowym została określona w § 8 ust. 6 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty w niej podnoszone są uzasadnione. W szczególności, nie można zgodzić się z zarzutem błędu w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że strona przekroczyła w ciągu roku liczbę 24 punktów karnych. Należy podkreślić, że podstawą wydania wskazanych wyżej decyzji był wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji o sprawdzenie kwalifikacji J. M. do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień. Wniosek ten został uzasadniony tym, że wymieniony w okresie od [...] r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, uzyskując łącznie 25 punktów karnych. We wniosku zostały szczegółowo opisane wykroczenia i przypisana im liczba punktów. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy. Powołany przepis jednoznacznie wskazuje, że przesłanką skierowania kierowcy na sprawdzenie jego kwalifikacji do prowadzenia pojazdu jest przekroczenie 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy. Decyzja wydana na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ma charakter decyzji związanej, nie zależy od uznania organu, lecz jej wydanie jest obowiązkiem organu. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia przez komendanta wojewódzkiego policji z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem, w razie przekroczenia 24 punktów, otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy; organ zobowiązany jest skierować osobę posiadającą uprawnienie do kierowania pojazdami na sprawdzenie kwalifikacji. W niniejszej sprawie fakt przekroczenia limitu [...] punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego przez J. M. nie budzi wątpliwości. Skarżący we wskazanym wyżej okresie naruszył wielokrotnie przepisy ruchu drogowego, uzyskując łącznie 25 punktów karnych. We wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji szczegółowo zostały opisane wykroczenia i przypisana im liczba punktów. Co do zasady, zatem nie ma również wątpliwości, że została spełniona przesłanka wydania decyzji w przedmiocie skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, a zatem stanowisko Prezydenta Miasta , jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym zakresie są prawidłowe. Skarżący we wniesionej do Sądu skardze zarzucił organom administracji wydanie rozstrzygnięć w oparciu o niekonstytucyjne rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Podniesione zarzuty są niezasadne. Należy bowiem wyjaśnić, że zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi Policja. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10i wpisuje się do tej ewidencji. W rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488), wydanym na podstawie art. 130 ust. 4, określono, że ewidencję prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych (§ 3). Z kolei zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Jak wynika z ust 3 kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Na podstawie zaś ust. 4 art. 130, minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu i Ministrem Sprawiedliwości, ze względu na konieczność dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia: 1. sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego; 2. warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz trybu występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji; 3. programu szkolenia i jednostek upoważnionych do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3 4. liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia; 5. podmiotów uprawnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1. W wykonaniu tak zakreślonej delegacji ustawowej, w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488), określono (o czym była już mowa wcześniej), że ewidencję prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych (§ 3). Ze wskazanych wyżej przepisów wynika zatem wyraźnie, że kwestie związane ze sposobem naliczania punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, ich ilością, a także z usuwaniem punktów w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ww. ustawy należą do kompetencji organu prowadzącego ewidencję, tj. komendanta wojewódzkiego Policji. Prowadząc zatem postępowanie w sprawie dotyczącej skierowania kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje w związku z przekroczeniem przez kierowcę limitu 24 punktów, ujawnionych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, organ nie ma kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. Jest związany treścią danych zawartych w ewidencji, (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 19 sierpnia 2014 r. I OSK 134/13, z 9 sierpnia 2013 r., I OSK 855/12, z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 127/13, z 12 października 2012 r., I OSK 1203/11). Nie ma zatem wątpliwości, że argumenty skarżącego dotyczące ewentualnych uprawnień Prezydenta do samodzielnego uwzględnienia skutków odbycia przez kierowcę szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy, co w konsekwencji skutkowałoby zmniejszeniem ilości tych punków w ewidencji nie mogły zostać uwzględnione. Bez uprzedniego dokonania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji czynności usunięcia w trybie § 8 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym punktów przyznanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, organ nie mógł, z pominięciem zapisów ewidencyjnych, samodzielnie oceniać, czy otrzymane punkty powinny być usunięte. Biorąc pod uwagę powyższe, należy uznać, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 130 ust 3 Prawa o ruchu drogowym, jak również przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r., bowiem przepisy te nie miały zastosowania w tej sprawie. Uzasadniony natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym, polegający na wyznaczeniu przez organ terminu na poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji, pod rygorem wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. Wskazany przepis nie zawiera podstawy do określenia kierowcy terminu do złożenia egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. Jest w nim mowa wyłącznie o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji. Przepis ten nie przyznaje zatem organom uprawnień do decydowania, w jakim czasie dana osoba zobowiązana jest poddać się stosownemu egzaminowi. Dopuszczalność zamieszczenia wspomnianego terminu nie wynika też z innych norm ustawy Prawo o ruchu drogowym, w tym jego art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a. Ten ostatni przepis stanowi, że starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie przewidzianym w art. 114 ust. 1 pkt 1. Wskazane skutki prawne ustawodawca łączy zatem z samym niewykonaniem obowiązku nałożonego na kierowcę na określonej podstawie, a nie z niedotrzymaniem terminu, który miałby być wyznaczony przez organ w skierowaniu, (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r., 13 października 2010 r.). Powyższych okoliczności nie dostrzegło Kolegium rozpatrując odwołanie J. M. od decyzji Prezydenta Miasta. Tymczasem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 K.p.a., który w pierwszej kolejności przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź jej uchylenie i zmiana zaskarżonego rozstrzygnięcia (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również (ale nie tylko) żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. wyrok NSA z 20.12.1999 r., IV SA 274/97, LEX nr 48234). Wniesienie odwołania od decyzji wywołuje skutek prawny w postaci uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wcześniej rozstrzygniętej decyzją nieostateczną organu pierwszej instancji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2013, art. 138 Nb 1 i 5, i tam powołane orzecznictwo). W świetle tak rozumianej zasady dwuinstancyjności postępowania ewentualna wadliwość działań organu pierwszej instancji niedostrzeżona przez organ odwoławczy obciąża także ten ostatni organ. Uprawnione jest bowiem wówczas stwierdzenie, że organ odwoławczy utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji w istocie wady te powielił. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni poczynione wyżej rozważania, które stanowią jednocześnie wskazania do dalszego postępowania. Wydając zaś ponownie decyzję, będzie miał na uwadze reguły wynikające z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Ponieważ wykazane wyżej naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt I wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego, Sąd orzekł jak w pkt II wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.