II SA/Sz 1446/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 marca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Ś. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. F.I. wystąpił do Starosty K. o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie ewidencyjnym Ś., która zdaniem wnioskodawcy przeszła na własność Gminy Ś. z dniem, w którym stała się ostateczna decyzja Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...] o pow. [...] ha m.in. na działkę nr [...] o pow. [...] ha z przeznaczeniem na poszerzenie drogi gminnej - działka nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 98 ust. 1 i 3, art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) Starosta K. odmówił ustalenia odszkodowania za opisaną we wniosku nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] położoną w obrębie ewidencyjnym Ś., gmina Ś. Organ I instancji podał, że z treści art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że odszkodowanie ustalane na podstawie decyzji wydanej przez starostę przysługuje jedynie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne. W związku z powziętymi przez organ wątpliwościami odnoszącymi się do tego, czy działka nr [...] w obrębie Ś., stanowiąca własność Gminy Ś., na poszerzenie której została wydzielona działka nr [...], jest drogą publiczną – została w toku postępowania przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem stron. Na rozprawie przedstawiciel gminy Ś. oświadczył, że działka nr [...] nie jest i nie była drogą publiczną. W oparciu o analizę zgromadzonego materiału dowodowego w tym decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z której wynika, że inwestycja dotyczyć ma przebudowy drogi gruntowej m.in. na działce nr [...] w obrębie Ś. organ ustalił, że działka nr [...] spełnia funkcję drogi publicznej. W tej sytuacji zostało zlecone uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w związku z ustaleniem wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. W dalszej części uzasadnienia organ zwrócił uwagę, że w dniu [...] r. otrzymał zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie wygaśnięcia decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś w dniu [...] r. wpłynęła do Starosty kopia decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r. w sprawie uchylenia w części wskazanej decyzji lokalizacyjnej w zakresie wyłączenia z obszaru inwestycji części działki nr [...] obr. Ś. gm. Ś., na odcinku od granicy działki nr [...] do granicy działki nr [...]. Zdaniem Starosty, z uzasadnienia decyzji wynikało, że okolicznością przemawiającą za uchyleniem wskazanego rozstrzygnięcia w części jest brak możliwości przebudowy drogi na wskazanym odcinku. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że część działki nr [...], na poszerzenie której została wydzielona działka nr [...] utraciła funkcję drogi publicznej. Starosta podniósł, że podstawą dla ustalenia odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogi publiczne jest treść decyzji podziałowej, z której jednoznacznie musi wynikać, że konkretna część działki zostaje wydzielona pod drogę publiczną. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie takiej jednoznaczności brakuje, bowiem z decyzji podziałowej Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r. nie wynika, aby wydzielona pod drogę działka nr [...] miała stanowić drogę publiczną, gdyż wskazano w niej, że działka nr [...] przeznaczona jest na poszerzenie drogi gminnej (działka nr [...]). Ani w podstawie prawnej decyzji, ani w jej sentencji nie został przywołany przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja podziałowa nie zawiera ani jednego sformułowania "droga publiczna". W decyzji nie wskazano podmiotu, na rzecz którego miałoby przejść prawo własności. Podkreślono, że skutek w postaci przejścia prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne następuje z mocy samego prawa, lecz z decyzji podziałowej w sposób nie budzący wątpliwości musi wynikać, czy powstałe w wyniku podziału działki są wydzielane pod drogę, ponadto pod jaką drogę i na jaki podmiot przechodzi prawo do ich własności. Zdaniem organu I instancji, istotny jest fakt, że Gmina Ś. kwestionuje, aby była właścicielem nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie odszkodowania. W postępowaniu o ustalenie odszkodowania nie można rozstrzygać wątpliwości co do stanu faktycznego nieruchomości, w tym zapisów decyzji podziałowej. Reasumując Starosta K. uznał, że żądanie wnioskodawcy ustalenia odszkodowania za wydzieloną pod drogę nieruchomość oznaczoną, jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie Ś. jest bezzasadne. Nie zgadzając się z przedmiotową decyzją F.I. złożył od niej odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i podjęcie decyzji ustalającej odszkodowanie lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z wyłączeniem od rozpoznania sprawy Starosty K. oraz wszystkich pracowników Starostwa, w tym radcy prawnego. Odwołujący się zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 98 i art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie; - art. 2 i art. 1 w zw. z art. 2, 2a, 4 pkt 1 i 2 oraz art. 5 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; - art. 3 Kodeksu cywilnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; - art. 6, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego; - art. 2, art. 7, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, - art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. w Paryżu poprzez zaakceptowanie faktu pozbawienia odwołującego się prawa do swobodnego dysponowania własnością bez przyznania stosownego odszkodowania. Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania w dniu [...]r. do organu wpłynęło pismo Starosty K. z dnia [...] r., do którego załączono uwierzytelnioną kopię decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r. (uchylającą w części decyzję lokalizacyjną) wraz z pismem Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r. Z treści tego pisma wynika, że F.I. pismem z dnia [...] r. zawierającym odwołanie od ww. decyzji Wójta Gminy Ś., zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Wójta, decyzja z dnia [...] r. nr [...] stała się ostateczna w dniu [...] r. W wyniku oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz analizy przepisów prawa organ II instancji uznał, że odwołanie F.I. zasługuje na uwzględnienie. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda przytoczył treść art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie wnioskowanego odszkodowania. Zdaniem organu II instancji, w świetle powołanych przepisów, do rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek pozytywnych, a mianowicie istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki oraz wydzielenia na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że w podstawie prawnej decyzji podziałowej Wójta Gminy Ś. nr [...] z dnia [...] r. nie powołano art. 98 ust. 1 u.g.n., jednak w sentencji decyzji w pkt 1 zapisano, że nowowydzielona działka nr [...] o pow. [...] ha - to działka na poszerzenie drogi gminnej działka nr [...]. W tej sytuacji, w ocenie organu, na podstawie decyzji podziałowej Wójta Gminy Ś. można było ustalić zarówno charakter drogi, jak i nowego właściciela przedmiotowej działki. Droga gminna zgodnie z podziałem ujętym w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) to jedna z kategorii dróg publicznych, a stosownie do art. 2a ust. 2 ww. ustawy drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy (tu Gminy Ś.). Zdaniem Wojewody, biorąc pod uwagę treść decyzji podziałowej Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r. nr [...] zasadnym było ustalenie przez organ I instancji odszkodowania na rzecz F.I. za przedmiotową nieruchomość. Organ zgodził się ze stanowiskiem odwołującego, że brak ujawnienia przez Gminę Ś. w księdze wieczystej przysługującego jej prawa własności działki nr [...], pozostaje poza zakresem rozpatrywanej sprawy. Zdaniem Wojewody, w sytuacji gdy Gmina Ś. kwestionuje, że działka [...] stała się jej własnością w dniu uostatecznienia się ww. decyzji podziałowej, to powinna podjąć czynności mające na celu wzruszenie decyzji podziałowej w jednym z trzech trybów określonych w art. 16 k.p.a. Uwzględniając fakt, że decyzja podziałowa nie została wyeliminowana z obrotu prawnego oraz, iż F.I. wystąpił o ustalenie i wypłatę odszkodowania, organ odwoławczy za nieprawidłowe uznał działanie Starosty K. polegające na wydaniu decyzji odmawiającej ustalenia odszkodowania, które doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i formalnego (art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Zdaniem organu odwoławczego, przy aktualnej treści decyzji podziałowej Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji powinien ustalić odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Powyższego stanowiska nie zmienia fakt, że decyzją nr [...] z dnia [...]r. (nieprawomocną na dzień wydania decyzji przez organ I instancji) Wójt Gminy Ś. uchylił decyzję z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie drogi gruntowej, w zakresie wyłączenia z obszaru inwestycji części działki nr [...] z obrębu Ś., tj. działki, która w części wyłączonej przylega do przedmiotowej działki. Wojewoda podkreślił, że na dzień wydania decyzji podziałowej Wójta Gminy Ś. nr [...] z dnia [...] r. - działka nr [...], zgodnie z będącą w obrocie prawnym z decyzją z dnia [...] r. - stanowiła drogę publiczną (gminną). Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę organowi I instancji, że oparcie rozstrzygnięcia na nieprawomocnej decyzji stanowi o wadliwości postępowania, a wadliwość ta stanowi przesłankę do uznania naruszenia przepisów postępowania. Dodatkowo Wojewoda za wadliwość postępowania, skutkującą naruszeniem prawa formalnego, uznał także wydanie przez organ I instancji niezaskarżalnego postanowienia z dnia [...] r. ustalającego Gminie Ś. obowiązek wniesienia zaliczki w wysokości [...] zł na pokrycie kosztów postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, tj. na pokrycie kosztów pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość prawa własności działki nr [...]. Reasumując organ II instancji podniósł, że wskazane naruszenia przepisów prawa materialnego i formalnego nie pozwalają na utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty K. Z uwagi na powyższe należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien ustalić wysokość odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie ewidencyjnym Ś., która przeszła na własność Gminy Ś. z dniem uostatecznienia się decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] m.in. na działkę nr [...] o pow. [...] ha z przeznaczeniem na poszerzenie drogi gminnej. Kwestionując wskazaną decyzję Gmina Ś. złożyła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. jednocześnie wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie: - art. 1 i art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że droga gruntowa zlokalizowana na spornej działce nr [...] jest gminną drogą publiczną, choć takiego statusu nie posiada; - art. 129 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez pominięcie faktu, że dla spornego fragmentu działki nr [...] wskutek wydania przez Wójta Gminy Ś. ostatecznej decyzji z dnia [...] r. w sprawie uchylenia w części decyzji z [...] r. w zakresie wyłączenia z obszaru inwestycji części dz. nr [...] dla drogi przyległej do nieruchomości F.I. wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję o lokalizacji na tych nieruchomościach inwestycji celu publicznego, - art. 98 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie winno dojść do ustalenia odszkodowania za nieruchomość, - art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że decyzja Starosty K. z [...] r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Zdaniem skarżącej Gminy, podstawą dla ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne jest treść decyzji podziałowej, z której jednoznacznie musi wynikać, że konkretna część działki zostaje wydzielona pod drogę publiczną. Nie można przyjąć, że z taką jednoznacznością mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem z treści decyzji podziałowej nie wynika, aby wydzielona pod drogę działką [...] miała stanowić drogę publiczną, skoro wskazano jedynie w tej decyzji, iż działka nr [...] przeznaczona jest na poszerzenie drogi gminnej (działka [...]). W ocenie skarżącej, bezsporne jest, że droga zlokalizowana na działce nr [...] jest drogą gminną wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a nie ma i nie miała nigdy statusu drogi gminnej publicznej. W powołanych okolicznościach, brak jest podstaw do przyjęcia, iż doszło w ogóle do przejścia prawa własności na rzecz Gminy Ś. na podstawie decyzji z [...] r. Skarżąca powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych podała, że zasadne jest przyznanie odszkodowania właścicielom, którzy utracili możliwość wykonywania prawa własności na wydzielonych działkach. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Gminy, wnioskodawca takiego prawa nie utracił, zaś wydzielona działka [...] choć stanowi rezerwę pod ewentualną rozbudowę drogi gminnej o statusie drogi wewnętrznej to pozostaje własnością F.I., a skutek rzeczowy przewidziany w art. 98 ust. 1 u.g.n. nie nastąpił. Zdaniem Gminy, wydzielenie działki nr [...], obręb Ś. na podstawie decyzji Wójta Gminy Ś. nr [...] nastąpiło na potrzeby gminnych dróg wewnętrznych niemających charakteru dróg publicznych. Reasumując Gmina Ś. przyjęła za prawidłowe stanowisko organu I instancji polegające na uznaniu żądania ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie za bezzasadne. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Z. wniósł o jej oddalenie oraz utrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania F.I. w piśmie z dnia [...] r. podniósł, że Wójt Gminy Ś. oraz Starosta K. negują publiczny charakter drogi stanowiącej dz. nr [...], ale tylko w trakcie niniejszego postepowania, bowiem w przykładowo wymienionych postępowaniach działka nr [...] wskazana jest jako droga publiczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiot kontroli sądu stanowi decyzja kasatoryjna Wojewody Z. wydana w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej: "k.p.a." - uchylająca decyzję Starosty K. odmawiającą ustalenia na rzecz F.I. odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] w obrębie Ś., gmina Ś. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, określającym jeden ze sposobów zakończenia postępowania przed organem administracji publicznej drugiej instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie zatem decyzji o charakterze kasatoryjnym usprawiedliwione jest jedynie wówczas, gdy spełnione łącznie są dwie przesłanki: organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie należy mieć na względzie, że podstawę materialnoprawną do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), zwanej dalej: "u.g.n.". Stosownie do art. 93 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do postanowień art. 98 ust. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Art. 98 ust. 3 u.g.n. stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że podstawowym dokumentem przesądzającym, czy w sprawie doszło do wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne stanowi ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy Ś. zatwierdził projekt podziału działki nr [...] m.in. na działkę nr [...] przeznaczoną na poszerzenie drogi gminnej (działka nr [...]), co do której został zgłoszony wniosek o odszkodowanie. W związku z faktem, że teren, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem opisana wyżej decyzja podziałowa została wydana w następstwie uprzednio wydanej decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na przebudowie drogi gruntowej m.in. na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym Ś. W tym miejscu należy mieć na uwadze, jak prawidłowo zauważył Wojewoda, że decyzją z dnia [...] r., którą w odwołaniu zakwestionował F.I., Wójt Gminy Ś. uchylił decyzję lokalizacyjną z [...] r. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] odmówiło odwołującemu się przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Rozpoznając skargę F.I. na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uchylił je wyrokiem z dnia 2 marca 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1419/16. Niezależnie od powyższego Sąd dostrzegł niezgodność podstawy prawnej wskazanej w decyzji uchylającej z dnia [...] r. oraz jej uzasadnienia. Wskazać należy, że organ I instancji, mimo powzięcia informacji o toczącym się postępowaniu, mającym na celu wzruszenie decyzji lokalizacyjnej zaniechał ostatecznego ustalenia, czy działka [...] została wydzielona pod drogę publiczną przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy. Z kolei kwestia ta jest istotna dla uznania istnienia przedmiotu postępowania o ustalenie odszkodowania na mocy art. 98 ust. 3 u.g.n. W tej sytuacji, zasadny okazał się zarzut organu odwoławczego dotyczący naruszenia przez Starostę K. przepisów postępowania w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. związanych z obowiązkiem dążenia do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Naruszenie wskazanych przepisów doprowadziło, w ocenie Sądu, do przedwczesnego rozstrzygnięcia przez organ I instancji o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] w obrębie Ś., gmina Ś. Zdaniem Sądu, skoro konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniający podjęcie decyzji kasatoryjnej stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., zatem za niezasadny należy uznać zarzut skargi odnoszący się do naruszenia powołanego przepisu. Wyjaśnienia wymaga, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o powołany przepis sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasatoryjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., w tej sytuacji Sąd nie ma możliwości odniesienia się do merytorycznych argumentów strony skarżącej zgłoszonych w tym zakresie. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.