II SA/Sz 1449/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian organizacyjnych w szkołach prowadzonych przez Gminę I. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa, II. zasądza od Gminy na rzecz skarżącego Wojewody kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W dniu [...] r. Wójt Gminy wydał zarządzenie nr [...] w sprawie wprowadzenia zmian organizacyjnych w szkołach prowadzonych przez Gminę . Powyższe zarządzenie, organ gminy podjął na podstawie art. 30 ust. 1 i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 5 ust. 5 i ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Przedmiotowym aktem, organ wykonawczy gminy postanowił wprowadzić zmiany organizacyjne w szkołach prowadzonych przez Gminę , poprzez likwidację w nich stanowisk głównych księgowych i sekretarzy oraz utworzenie stanowisk kierowników gospodarczych i pomocników administracyjnych (§ 1 ust.1), a także likwidację stanowisk zastępców dyrektorów szkół (§ 1 ust. 3). W § 1 ust. 4 – 7 przedmiotowego zarządzenia, organ gminy określił zakresy obowiązków kierowników gospodarczych szkół oraz pomocy administracyjnej, jak również zasady zatrudniania pracowników w szkołach, takie jak: wymóg uzyskania zgody Wójta na utworzenie stanowiska pomocy administracyjnej, czy obowiązek zatrudnienia kierownika gospodarczego w drodze konkursu. W myśl § 2 ww. zarządzenia, organ wykonawczy zobowiązał dyrektorów szkół, których dotyczy wydany akt, do dokonania stosownych zmian wynikających z niniejszego zarządzenia w statutach szkół, arkuszach organizacyjnych, regulaminach wynagradzania pracowników w wyznaczonym przez organ terminie oraz w (§ 3 ust. 1) do wprowadzenia zmian organizacyjnych, w tym w szczególności podjęcia czynności z zakresu prawa pracy dotyczących likwidowanych stanowisk w terminie [...] r. Ponadto określił (§ 3 ust. 2), że do czasu zatrudnienia, wyłonionych w drodze naboru (konkursu) pracowników na stanowiskach kierowników gospodarczych szkoły i pomocy administracyjnych, ich czynności powinny zostać powierzone odpowiednio dotychczas zatrudnionym głównym księgowym i sekretarzom szkół, zgodnie z przepisami Kodeksu pracy. Na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] r skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł Wojewoda wnosząc o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że przedmiotowe zarządzenie wydane zostało z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi, organ nadzoru podniósł, że przepisy zarządzenia nr [...] stoją w rażącej sprzeczności z art. 5 ust. 7 w związku z art. 34a i art. 34 b ustawy o systemie oświaty oraz art. 7 Konstytucji RP. Wojewoda wskazał na zadania organu prowadzącego szkołę lub placówkę, a w szczególności zwrócił uwagę na pkt 3 art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty, który został powołany przez Wójta Gminy w podstawie prawnej zarządzenia. Przepis ten dotyczy zadania organu prowadzącego szkołę lub placówkę, poprzez zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie czynności określonych w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy o rachunkowości, i organizacyjnej szkoły lub placówki. Powyższe Wojewoda powiązał z przepisami z art. 34a ust. 1 i ust. 2 ustawy i systemie oświaty, które określają zakres sprawowania nadzoru organu nad podległymi mu szkołami i placówkami. Zauważył, że nadzór finansowy dotyczy procesów powstawania i rozdysponowania zasobów środków pieniężnych, zaś pod określeniem "spraw administracyjnych" mieszczą się wszystkie te zadania, których spełnienie jest konieczne dla utrzymania i funkcjonowania oświaty publicznej, a które zarazem nie mieszczą się już w pojęciu spraw finansowych. Według skarżącego, nadzór finansowy i organizacyjny, o którym mowa w zarządzeniu, nie obejmuje ingerencji w kompetencje dyrektora szkoły, jako pracodawcy w rozumieniu art. 3 Kodeksu pracy. Uprawnienia dyrektora, w powołanym zakresie wynikają wprost z art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o systemie oświaty i wójt nie może wkraczać w stosunki pomiędzy pracodawcą a pracownikiem danej jednostki. Jedyne kompetencje, które posiada wójt w zakresie stosunków pracy dotyczą zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych (art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym). Jak zauważył Wojewoda, zakaz ingerencji organu prowadzącego szkołę lub placówkę w uprawnienia dyrektora wynika z art. 34b ustawy o systemie oświaty, przyznający możliwość przedmiotowej ingerencji w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Mając powyższe na względzie, Wojewoda wywiódł, że kompetencje organu prowadzącego szkołę lub placówkę, nie obejmują uprawnienia do wydawania aktów prawnych, określających kwestie organizacji szkoły, gdyż należą do zadań dyrektora szkoły, wymienionych w art. 39 ustawy o systemie oświaty. Wskazany przepis nie określa przy tym zamkniętego katalogu zadań i kompetencji dyrektora oraz obszaru jego odpowiedzialności. Ustalanie wytycznych w zakresie organizacji pracy szkół i placówek, czy to poprzez wyznaczanie zasad zatrudniania, czy też nakładania na dyrektorów obowiązków dokonywania zmian organizacyjnych w szkołach i dokumentach szkolnych, wkracza w zakres ustawowych zadań realizowanych przez kierujących szkołami (placówkami) dyrektorów. Tym samym zasadne jest - według Wojewody – twierdzenie, że Wójt Gminy wydając zarządzenie nr [...] , naruszył wyznaczone przywołanymi wyżej przepisami granice, wkraczając w uprawnienia wyraźnie zastrzeżone dla dyrektorów podległych mu jednostek, czym w sposób istotny naruszył prawo. Na poparcie swej skargi, Wojewoda powołał się na wynikający z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624), obowiązek opracowania przez dyrektora szkoły (placówki) arkuszy organizacyjnych, które są zatwierdzane przez organ prowadzący szkołę, zaś opinie do projektu wyraża rada pedagogiczna. Zdaniem skarżącego, powyższe wskazuje, że relacja między organami szkoły (dyrektor, rada pedagogiczna) i gminy została ukształtowana w sposób szczególny i dotyczy indywidualnego, konkretnego przypadku. W oparciu o stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, skarżący argumentował, że czy innym jest sprawowanie nadzoru, czy też zatwierdzanie konkretnych działań (arkuszy organizacyjnych), które zazwyczaj są czynnościami następczymi, a czym innym próba uprzedniego narzucenia dyrektorom placówek oświatowych konkretnych rozwiązań i związania ich wytycznymi, nie znajdującymi oparcia w przepisach prawa. Ponadto wskazując na brzmienie art. 42 ust. 1 i art. 50 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, Wojewoda zakwestionował, zobowiązanie dyrektorów szkół, zawarte w § 2 zarządzenia nr[...] , do dokonania zmian w statutach szkół. Wskazał, że świetle regulacji ustawowych to rada szkoły ma kompetencje do uchwalania zmian w statucie szkoły. Stwierdził, że nie jest dopuszczalne nakazanie, przez organ wykonawczy gminy, dokonanie tych zmian dyrektorowi szkoły, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Reasumując, Wojewoda zauważył, że w obowiązujących przepisach prawa, brak jest upoważnienia dla organu prowadzącego szkołę lub placówkę do wydawania zarządzeń regulujących kwestie wyeksponowane przez skarżącego. Podstawy prawnej do wydania zaskarżonego aktu nie zawiera również żaden przepis ustaw powołanych w jego podstawie prawnej. Wojewoda wywiódł ponadto, że Wójt Gminy w sposób niedopuszczalny i pozbawiony podstawy prawnej wkroczył w zakres uprawnień i odpowiedzialności innych podmiotów, próbując jednocześnie wpływać na treść aktów wewnętrznych dotyczących organizacji podległych mu placówek (arkuszy organizacji, statutów), przekraczać przy tym uprawnienia jakie posiada organ prowadzący szkołę, czym dodatkowo w sposób istotny naruszył powołany art. 7 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy Wojewoda podniósł, że z uwagi na funkcjonowanie w obrocie postanowień zawartych w kwestionowanym skargą zarządzeniu nr[...] , które są sprzeczne z przepisami prawa, zachodzi konieczność ich wyeliminowania. Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania sądowego wobec jego bezprzedmiotowości, względnie o oddalenie skargi. Podał, że skarga stała się bezprzedmiotowa, ponieważ zaskarżone zarządzenie zostało uchylone zarządzeniem Nr [...] z dnia [..] r. Podkreślił, że nie istniały okoliczności określone w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, umożliwiające stwierdzenie nieważności zarządzenia, po upływie roku, od dnia jego wydania. Dodał, że kwestionowane zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego, wobec tego organ gminy nie naruszył terminu (określonego w art. 90 ust. 1 ww. ustawy), do doręczenia Wojewodzie ww. zarządzenia. Przedstawiając argumenty przemawiające za oddaleniem skargi jako bezzasadnej, organ gminy wskazał, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane na wniosek i po uzgodnieniu z dyrektorami szkół w celu uregulowania zasad przygotowania arkuszy organizacyjnych szkół, z uwzględnieniem art. 42 ustawy Karta Nauczyciela oraz uprawnień organu prowadzącego do zatwierdzania tych arkuszy. Dotyczyło ono w szczególności uzgodnień w zakresie: godzin zajęć dodatkowych, w roku szkolnym, wynikających z planu nauczania – płatnych przez organ prowadzący, pracowników pedagogicznych i przewidywalnej liczby godzin lekcyjnych i innych zajęć tygodniowo w roku szkolnym, pracowników administracyjnych i obsługi, świetlicy szkolnej i dożywiania, biblioteki oraz uwag i decyzji organu prowadzącego szkołę. Według Wójta, konieczność wydania zaskarżonego zarządzenia, została spowodowana również zmniejszającą się subwencją na utrzymanie szkół, rosnącymi wydatkami z bieżących dochodów własnych gminy oraz w szczególności zmniejszającą się liczbą uczniów w szkołach. Zdaniem organu gminy, zaskarżone zarządzenie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami wskazanym w szczególności w jego podstawie prawnej. Dodał, że wbrew zarzutom skargi, ingerencja w działalność szkół prowadzonych przez Gminę nie wykraczała poza granice art. 34 a i art. 34 b ustawy o systemie oświaty i była wykonana w celu realizacji obowiązków wynikających z art. 5 ust. 7 tej ustawy. Jego zdaniem, postanowienia zarządzenia stanowiły jedynie wytyczne dla szkół i nie naruszały, ani nie ograniczały w żadnym zakresie uprawnień dyrektorów szkół, jako ich organów. W piśmie z dnia [...] r., Wojewoda , reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. B. P. w odpowiedzi na wezwanie sądowe oświadczył, że podtrzymuje skargę wniesioną na zarządzenie Wójta Gminy nr[...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na akty i czynności z zakresu administracji publicznej wymienione w art. 3 § 2 pkt 1 -4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2007 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "P.p.s.a.", a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5 art. 3 § 2 P.p.s.a.) oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy może złożyć do sądu administracyjnego organ nadzoru (wojewoda), jeżeli przed upływem 30 dni od daty doręczenia jemu uchwały lub zarządzenia organu gminy nie skorzystał on ze środka nadzoru określonego w art. 91 powołanej ustawy, to jest nie stwierdził nieważności tej uchwały lub zarządzenia we własnym zakresie. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny włącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a). Według natomiast art. 94 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zaskarżone przez Wojewodę ego zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 1 i art. 31 ustawy o samorządzie gminnym oraz w oparciu o przepisy art. 5 ust. 5 i ust. 7 pkt 3 ustawy o systemie oświaty i dotyczył wprowadzenia zmian organizacyjnych w szkołach prowadzonych przez gminę . Z treści zarządzenia wynika, że organ prowadzący- Wójt Gminy - postanowił w szkołach prowadzonych przez Gminę : 1/ zlikwidować stanowisko głównego księgowego i sekretarza szkoły, 2/ utworzyć stanowiska kierownika gospodarczego szkoły i pomocnika administracyjnego, 3/ zlikwidować stanowisko zastępcy dyrektora, 4/ określić zakres obowiązków kierownika gospodarczego szkoły i pomocnika administracyjnego, 5/ zobowiązać dyrektorów szkół do zmiany statutu szkoły, arkuszy organizacyjnych i regulaminów wynagradzania, 6/ zobowiązać dyrektorów szkół do podjęcia czynności zmierzających do likwidacji stanowisk określonych w zarządzeniu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego zarządzenia są przepisy art. 30 ust. 1 i art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, które stanowią, że wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1) oraz, że wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31) i art. 5 ust. 5 i ust. 7 pkt 3 ustawy o systemie oświaty (zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkoli specjalnych oraz innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 1a, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin art. 5 ust. 5; Organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694, z późn. zm.), i organizacyjnej szkoły lub placówki – ust. 7 pkt 3). W ocenie Sądu, żaden z powołanych przez Wójta przepisów nie upoważnia tego organu do wprowadzania zmian w takim zakresie, jak to wynika z treści zarządzenia. Ingerencja ta nie ma również uzasadnienia w innych przepisach ustawy o systemie oświaty. Przypomnieć należy, że zakres uprawnień nadzorczych organu prowadzącego szkołę w zakresie spraw finansowych i administracyjnych określa art. 34a ustawy o systemie oświaty, natomiast z art. 34b zdanie pierwsze tej ustawy wprost wynika, że organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Tymczasem ustawa o systemie oświaty wszystkie uprawnienia pracownicze w stosunku do nauczycieli i pracowników nie będących nauczycielami przyznała dyrektorowi szkoły ( art. 39 ustawy o systemie oświaty). Zmiany organizacyjne, które zamierzał wprowadzić Wójt Gminy są w gestii dyrektora szkoły jako kierownika zakładu pracy i to on, w ramach posiadanych środków, może te zmiany przeprowadzać. Wójt, jako organ prowadzący szkołę, nie posiada również kompetencji do ingerowania w statut szkoły. Zgodnie z art. 58 ust. 6 ustawy o systemie oświaty tylko pierwszy statut nadaje organ, o którym mowa w ust. 2 tego przepisu, natomiast zmian w tym akcie dokonuje rada szkoły a w razie jej braku- rada pedagogiczna (art. 50 ust. 2 pkt 1). Odnosząc się do żądania Wójta Gminy zawartego w odpowiedzi na skargę, dotyczącego umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego ze względu na to, że organ ten uchylił zarządzeniem Nr [...] z dnia [..] r. zaskarżone zarządzenie, stwierdzić należy, że uwzględnienie go spowodowałoby pominięcie skutków prawnych związanych z obowiązywaniem tego aktu. Z tego powodu zarzut bezprzedmiotowości nie znajduje uzasadnienia. Reasumując, Sąd stwierdził, że wniesiona skarga jest zasada, bowiem Wójt Gminy wydał skarżony akt z naruszeniem kompetencji przyznanych temu organowi w ustawie o systemie oświaty i z tego powodu, na podstawie art. 147 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt I wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 w związku z art. 205 P.p.s.a.