II SA/Sz 1464/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U.z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) Kierownik Sekcji Świadczeń Rodzinnych i Funduszu Alimentacyjnego, działając z upoważnienia Wójta Gminy po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r. odmówił T.O. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A.C. Powołując się na przepis art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych organ pierwszej instancji podał warunki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, o który mogą ubiegać się osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji gdy rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki m.in. nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatkowo organ przytoczył przepis art. 3 pkt 22 ww. ustawy definiujący pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ ustalił, w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, że matka wnioskodawcy legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym dnia [...] r., z kolei T.O. był zarejestrowany jako osoba bezrobotna, do dnia [...] r., w którym utracił status osoby bezrobotnej, na podstawie złożonego wniosku. W ocenie organu, wnioskodawca nie spełnił kolejnej ustawowej przesłanki, bowiem nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, a fakt wyrejestrowania z urzędu pracy nie świadczy o rezygnacji z zatrudnienia. Nie zgadzając się z przedmiotową decyzją T.O. złożył od niej odwołanie, w którym wniósł o jej uchylenie oraz zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez niekonstytucyjną wykładnię tego przepisu, prowadzącą do zakwestionowania założenia o racjonalności prawodawcy, w zakresie interpretacji zawartego w ustawie zwrotu: "rezygnacji z zatrudnienia". W uzasadnieniu odwołujący się zaznaczył, że w 2010 roku zostało mu przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Rozpoznając przedmiotowe odwołanie decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 16 a ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium uznało za prawidłowe ustalenia organu pierwszej instancji odnoszące się do braku podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt, że wnioskodawca nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Interpretując przepis art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych definiujący pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej organ odwoławczy stwierdził, że rezygnację z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć jako niewykonywanie pracy m.in. na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, a także jako nieprowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Powołując się na zgromadzone w sprawie dokumenty Kolegium podkreśliło, że odwołujący na dzień złożenia wniosku był osobą nieaktywną zawodowo, zaś wcześniej był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna, do 9 maja 2010 r., czyli do dnia wykreślenia z ewidencji PUP, na podstawie złożonego wniosku. W dalszej części uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że mimo spełnienia przesłanki kryterium dochodowego, T.O. nie spełnił kolejnej przesłanki warunkującej przyznanie wnioskowanego świadczenia dotyczącej "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zdaniem organu drugiej instancji, przy uwzględnieniu treści art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, rezygnacja ze statusu bezrobotnego nie uzasadnia przyznanie stronie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, bowiem rezygnacja z tego statusu przyznanego stronie w oparciu o przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie stanowi rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 3 pkt 22. Kwestionując powyższą decyzję T.O. złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jednocześnie wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonym rozstrzygnięciom T.O. zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez niekonstytucyjną wykładnię, prowadzącą do zakwestionowania założenia o racjonalności prawodawcy, w zakresie interpretacji kwestii rezygnacji z zatrudnienia, co zdaniem skarżącego, miało wpływ na wynik sprawy, bowiem zagadnienie to stanowiło istotę sporu w przedmiotowym postępowaniu. W uzasadnieniu skarżący zaznaczył, że na mocy decyzji, wydanej w 2010 roku, uzyskał świadczenie pielęgnacyjne, w związku z opieką nad niepełnosprawną mamą. Wyjaśnił, że w powołanym roku jego matka zaczęła wymagać stałej opieki, co spowodowało, że skarżący postanowił zaprzestać poszukiwania pracy, celem podjęcia się opieki. W związku ze zmianą przepisów decyzja ta wygasła na początku lipca 2013 r., wobec tego skarżący wnioskiem z dnia 11 lipca 2013 r. zwrócił się do organu o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Instytucja specjalnego zasiłku opiekuńczego uregulowana została w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą", jako nowe świadczenie dodane do ustawy na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Stosownie do art. 16a ust. 1 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zdaniem sądu, organy dokonały nieprawidłowej interpretacji przepisu art. 16 a ust. 1 ustawy stanowiącego podstawę podjętych rozstrzygnięć. Wbrew odmiennemu poglądowi wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, zasadnicze znaczenie ma fakt, że po wyrejestrowaniu z ewidencji osób bezrobotnych skarżący podjął działania mające na celu uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, które uzyskał na mocy ostatecznej decyzji w 2010 roku. W związku z nowelizacją ustawy prawo do tego świadczenia wygasło z dniem 30 czerwca 2013 r. Skarżący wnioskiem z dnia 11 lipca 2013 r. zwrócił się do organu o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a faktycznie o kontynuację uprawnienia w celu dalszej opieki nad niepełnosprawną matką. Podkreślenia bowiem wymaga, że ustawa o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Z kolei warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest faktycznie jedynie "rezygnacja z zatrudnienia", jednak zauważyć należy, że celem nowelizacji tej ustawy nie było pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (publ. na stronie internetowej www.trybunal.gov.pl) orzekł o niekonstytucyjności art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, w myśl którego decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. W ocenie Trybunału, powołane przepisy naruszają zasadę zaufania do państwa, bowiem: "obywatel, opierając się na ustanowionych przez ustawodawcę przesłankach uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i działając w zaufaniu do stabilności przepisów prawa, dokonał istotnych wyborów życiowych, nie podejmując pracy zarobkowej lub rezygnując z zatrudnienia, a następnie - w rezultacie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie niespełniania nowych warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, czy choćby specjalnego zasiłku opiekuńczego – utracił prawo do pobierania świadczenia i nie jest w stanie, ze względu na wcześniejszą rezygnację i trudną sytuację na rynku pracy, uzyskać ponownie zatrudnienia". W świetle powyższego należy wskazać, że osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać, po zmianie stanu prawnego, ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie dla osoby, która rezygnuje z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 523/13 (publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że osoba, która nie podejmowała zatrudnienia lub zrezygnowała z zatrudnienia i w uprzednio obowiązującym stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r. uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. W powołanych okolicznościach nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Kolegium polegające na uznaniu, że osoba sprawująca opiekę powinna podjąć pracę, tylko po to, aby następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Konsekwencją niewłaściwego zastosowania przez organy przepisu art. 16 a ust. 1 ustawy, czyli jego naruszenia, które miało wpływ na wynik sprawy, było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej powinny uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i na nowo dokonać oceny przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.