II SA/Sz 1509/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] Nr [...]. Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 16 a ust. 1, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń, odmówił P. N. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką T. R. w okresie od 1 sierpnia 2013 r. do 31 października 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dniu 30 sierpnia 2013r. P. N. złożył wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką T. R. Organ ustalił, że wnioskodawca zamieszkuje i prowadzi wspólnie gospodarstwo domowe z matką, z żoną oraz trojgiem dzieci. Obecnie jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy. Ostatnio podejmował pracę w okresie od 14.09.2006r. do 27.09.2010r. Stosunek pracy ustał dnia 27.09.2010r. za porozumieniem stron, a powodem tego rozwiązania była konieczność opieki nad matką T. R. P. N. był uprawniony do zasiłku dla bezrobotnych od 29.12.2010 r. do 29.09.2011 r. Matka wnioskodawcy jest wdową i na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia 23.02.1999 r. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe. W związku z powyższym, organ I instancji stwierdził, iż wnioskodawca nie spełnia ustawowej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. W odwołaniu od powyższej decyzji P. N. wskazał, ze świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką przyznano mu od dnia 13.10.2011 r. bezterminowo. Nie może podjąć zatrudnienia, gdyż jego matka wymaga całodobowej opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 3 pkt 22 i art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 o świadczeniach rodzinnych, po rozpoznaniu odwołania P. N., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium podtrzymało ustalenia i ocenę prawną organu I instancji, wskazując że instytucja specjalnego zasiłku opiekuńczego różni się od dotychczas pobieranego przez stronę świadczenia pielęgnacyjnego. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego wystarczającą przesłanką jego przyznania było niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a więc zaniechanie jego podjęcia pomimo takiej możliwości. Natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego wymogiem koniecznym jest rezygnacja z posiadanego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki, a zatem nie jest świadczeniem wypłacanym tylko z tytułu sprawowania opieki nad członkiem rodziny. Zdaniem organu, w świetle aktualnych uregulowań prawnych, w niniejszej sprawie nie występuje przesłanka do uzyskania przez skarżącego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, albowiem nie zrezygnował on z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania bezpośredniej, osobistej, stałej opieki nad osobą tej opieki wymagającą, tj. matką T. R., z uwagi na brak związku czasowego między ostatnim zatrudnieniem strony we wrześniu 2010 r. a wcześniejszym o ponad 10 lat ustaleniem stopnia niepełnosprawności matki w 1999 r., co uzasadnia odmowę przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, P. N. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca przyznania P. N. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przewidzianego w art. 16a ustawy dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zwanej dalej "ustawą", z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką T. R., w związku z uznaniem przez organ, iż wnioskodawca nie spełnia przesłanki rezygnacji z pracy w celu sprawowania tej opieki. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. jak też przy zastosowaniu błędnej wykładni art. 16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wprawdzie w aktach sprawy brak jest materiału dowodowego w tym zakresie, jednakże zarówno w treści odwołania jak i skargi, skarżący odwołuje się do zasiłku który otrzymywał od dnia 3 października 2011 r. w kwocie [...] zł, co wskazuje na to, iż w związku ze sprawowaną opieką nad matką zostało mu przyznane świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ustawy w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r. Organ drugiej instancji do kwestii tej ustosunkował się jedynie poprzez wskazanie różnic w warunkach przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Specjalny zasiłek opiekuńczy, jako nowe świadczenie, zostało dodane do ustawy na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Stosownie do dodanego do tej ustawy art. 16a ust. 1 specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U.z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Jednocześnie dokonano istotnej zmiany kryteriów przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy, stanowiąc iż od dnia wejścia w życie nowelizacji świadczenie to przysługuje z tytułu opieki nad osobami dorosłymi tylko w sytuacji gdy ich niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18, bądź w przypadku kontynuacji nauki 25 roku życia. Jeżeli niepełnosprawność powstała później, opiekun osoby wymagającej takiej opieki może ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy. Zdaniem Sądu, fakt, że skarżący z tytułu rzeczywiście sprawowanej opieki nad niepełnosprawną matką miał przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ma istotne znaczenie dla jego uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W związku ze wskazaną wyżej nowelizacją ustawy, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasło z dniem 30 czerwca 2013 r., dlatego skarżący wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2013 r. zwrócił się do organu o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a w istocie o kontynuację uprawnienia do zasiłku umożliwiającego sprawowanie dalszej opieki nad niepełnosprawną matką. Ustawa o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest natomiast, jak wynika z brzmienia dodanego art. 16a ust. 1 ustawy - "rezygnacja z zatrudnienia". W ocenie Sądu, celem powyższej nowelizacji nie mogło być pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą takiej opieki. Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby bowiem do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej, na co wskazał m. in. Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (publ. na stronie internetowej www.trybunal.gov.pl) orzekł o niekonstytucyjności art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, na podstawie którego decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. W wyroku tym Trybunał wskazał m.in., iż powołane przepisy naruszają zasadę zaufania do państwa, bowiem: "obywatel, opierając się na ustanowionych przez ustawodawcę przesłankach uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i działając w zaufaniu do stabilności przepisów prawa, dokonał istotnych wyborów życiowych, nie podejmując pracy zarobkowej lub rezygnując z zatrudnienia, a następnie - w rezultacie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie niespełniania nowych warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, czy choćby specjalnego zasiłku opiekuńczego – utracił prawo do pobierania świadczenia i nie jest w stanie, ze względu na wcześniejszą rezygnację i trudną sytuację na rynku pracy, uzyskać ponownie zatrudnienia". Z tego względu stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje wyłącznie osobom, które w celu sprawowania opieki z własnej inicjatywy i w ścisłym związku czasowym z orzeczeniem niepełnosprawności osoby podopiecznej rozwiązują stosunek pracy, nie zasługuje na akceptację. Przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć, mając na względzie zarówno cel ustawy, jak i ww. wartości wynikające z Konstytucji. Tą wartością konstytucyjną, jak i celem ustawy, jest przede wszystkim zapewnienie należytej opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Przy ocenie przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie bez znaczenia pozostaje fakt, że ubieganie się o przyznanie odpowiedniego świadczenia na nowych zasadach pozostaje w ścisłym związku z kontynuacją udzielanej pomocy niepełnosprawnej osobie bliskiej, skoro wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego poprzedzono uzyskaniem, w poprzednim stanie prawnym, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazuje na rezygnację z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Wykładnia językowa pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia" nie wyklucza zresztą z tego zakresu pojęciowego sytuacji polegającej na niepodejmowaniu zatrudnienia ze wskazanego w tym przepisie powodu. Skoro sama ustawa nie zawiera własnej definicji pojęcia "rezygnacji z zatrudniania", nie ma podstaw do wykluczenia przedstawionego wyżej rozumienia tego przepisu, opierającego się na wykładni celowościowej. Przyjęcie rozumienia przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób wskazany przez Kolegium prowadziłoby do sytuacji, że wnioskodawca posiadający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, chcąc uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, po wygaśnięciu świadczenia pielęgnacyjnego, musiałby uciekać się do działań polegających na krótkotrwałym zatrudnieniu się, (co z kolei związane byłoby z koniecznością zaprzestania opieki) wyłącznie po to, by następnie rozwiązać stosunek pracy w celu ponownego zajęcia się opieką nad osobą niepełnosprawną. Dokonywanie interpretacji wymuszającej takie działania nie daje się pogodzić z założeniem o racjonalności ustawodawcy, nie służy też dobru osoby niepełnosprawnej. Osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., po zmianie stanu prawnego mają prawo oczekiwać ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, skoro istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie rezygnacji z zatrudnienia, w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność, potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 523/13 (publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że osoba, która nie podejmowała zatrudnienia lub zrezygnowała z zatrudnienia i w uprzednio obowiązującym stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r. uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. Konsekwencją niewłaściwej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 16a ust. 1 ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy, jest konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. Niezależnie od powyższego przesłanką do uchylenia zaskarżonej decyzji jest naruszenie przez organ art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., polegające na nie zebraniu pełnego materiału dowodowego, związanego z przyznaniem skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego i nie ustosunkowanie się do tej kwestii, mimo powoływania się na tę okoliczność przez skarżącego. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej powinny uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i na nowo dokonać oceny przesłanek warunkujących przyznanie skarżącemu dochodzonego świadczenia związanego ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, z uwzględnieniem stanu prawnego ustanowionego ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U z 2014 r. poz. 567), uchwaloną w wyniku wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.