II SA/Sz 1510/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata J. S. kwotę [...] złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. Burmistrz decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 16 a ust. 1, art.2, art.3, art. 20 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456), odmówił J.Z. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad bratem Z.Z. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dniu [...] J.Z. złożył wniosek o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem. Organ ustalił, że na wnioskodawcy ciąży obowiązek alimentacyjny wobec brata – Z.Z., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...]. Organ ustalił, że J.Z. prowadził działalność gospodarczą do [...]. Od [...] rozpoczął pracę za granicą (kontrakt miał trwać 9 miesięcy). Po powrocie do kraju, wcześniej niż przewidywał to kontrakt, nie podejmował pracy bowiem opiekował się bratem, gdyż matka, która dotychczas sprawowała tą opiekę była chora, a następnie zmarła [...]. Wówczas zarejestrował się jako osoba bezrobotna, a w okresie [...] pobierał świadczenie pielęgnacyjne. W związku z powyższym, organ I instancji stwierdził, że J.Z. nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego, wynikających z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem nie zrezygnował z zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad bratem. Dodał, że we wcześniejszym orzeczeniu lekarskim Z.Z. był uznany jedynie za czasowo całkowicie niezdolnego do pracy, nie był osobą uznaną za niezdolną do samodzielnej egzystencji. W orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności stwierdzono natomiast, że niepełnosprawność datuje się od 8.02.2011 r. W odwołaniu od powyższej decyzji J.Z. wskazał, że wydana decyzja jest niesprawiedliwa i bardzo krzywdząca. Brat jest osobą chorą psychicznie i potrzebuje całodobowej opieki, co powoduje, że nie może podjąć zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium zacytowało art.16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a następnie podtrzymało ustalenia i ocenę prawną organu I instancji. Stwierdziło, że w realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, albowiem było potwierdzane przez stronę w czasie rodzinnego wywiadu środowiskowego, że wnioskodawca prowadził działalność transportową w okresie [...], zaś pracę w [...] rozpoczął od [...]. Organ odwoławczy dokonał porównania przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przed zmianą ustawy o świadczeniach rodzinnych z obowiązującym art.16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że J.Z. nie zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, J.Z. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze podniósł, że bratem musi się opiekować z uwagi na jego zdrowie, więc nie może pracować, a wszystkie oszczędności już wyczerpał, co powoduje, że są w bardzo złej sytuacji materialnej. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca przyznania J.Z. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przewidzianego w art. 16a ustawy dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem, w związku z uznaniem przez organ, iż wnioskodawca nie spełnia przesłanki rezygnacji z pracy w celu sprawowania tej opieki. W ocenie sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., jak też przy zastosowaniu błędnej wykładni art. 16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wprawdzie w aktach sprawy brak jest materiału dowodowego w tym zakresie, jednakże z treści uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że w okresie [...] J.Z. pobierał świadczenie pielęgnacyjne. Organ drugiej instancji do kwestii tej nie ustosunkował się w ogóle. Specjalny zasiłek opiekuńczy, jako nowe świadczenie, zostało dodane do ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), zmieniającej tą ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Stosownie do dodanego do tej ustawy art. 16a ust. 1 specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie dokonano istotnej zmiany kryteriów przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy, stanowiąc iż od dnia wejścia w życie nowelizacji świadczenie to przysługuje z tytułu opieki nad osobami dorosłymi tylko w sytuacji gdy ich niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18, bądź w przypadku kontynuacji nauki 25 roku życia. Jeżeli jednak niepełnosprawność powstała w późniejszym wieku, opiekun osoby wymagającej takiej opieki może ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zdaniem sądu, fakt, że skarżący z tytułu rzeczywiście sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym bratem miał przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, może mieć istotne znaczenie dla jego uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W związku ze wskazaną wyżej nowelizacją ustawy, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasło z dniem 30 czerwca 2013 r., dlatego skarżący wnioskiem z dnia 2.07.2013 r. zwrócił się do organu o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a w istocie o kontynuację uprawnienia do zasiłku umożliwiającego sprawowanie dalszej opieki nad niepełnosprawnym bratem. Ustawa o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest natomiast, jak wynika z brzmienia dodanego art. 16a ust. 1 ustawy – "rezygnacja z zatrudnienia". W ocenie sądu, celem powyższej nowelizacji jednak nie mogło być pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby bowiem do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej, na co wskazał, między innymi, Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (publ. na stronie internetowej www.trybunal.gov.pl) orzekł o niekonstytucyjności art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, na podstawie którego decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. W wyroku tym Trybunał wskazał, iż powołane przepisy naruszają zasadę zaufania do państwa, bowiem: "obywatel, opierając się na ustanowionych przez ustawodawcę przesłankach uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i działając w zaufaniu do stabilności przepisów prawa, dokonał istotnych wyborów życiowych, nie podejmując pracy zarobkowej lub rezygnując z zatrudnienia, a następnie - w rezultacie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie niespełniania nowych warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, czy choćby specjalnego zasiłku opiekuńczego – utracił prawo do pobierania świadczenia i nie jest w stanie, ze względu na wcześniejszą rezygnację i trudną sytuację na rynku pracy, uzyskać ponownie zatrudnienia". Z tego względu stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje wyłącznie osobom, które w celu sprawowania opieki z własnej inicjatywy i w ścisłym związku czasowym z orzeczeniem niepełnosprawności osoby podopiecznej rozwiązują stosunek pracy, nie zasługuje na akceptację. Przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć, mając na względzie zarówno cel ustawy, jak i ww. wartości wynikające z Konstytucji. Tą wartością konstytucyjną, jak i celem ustawy, jest przede wszystkim zapewnienie należytej opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Przy ocenie przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie bez znaczenia pozostaje fakt, że ubieganie się o przyznanie odpowiedniego świadczenia na nowych zasadach pozostaje w ścisłym związku z kontynuacją udzielanej pomocy niepełnosprawnej osobie bliskiej, skoro wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego poprzedzono uzyskaniem, w poprzednim stanie prawnym, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazuje na rezygnację z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Wykładnia językowa pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia" nie wyklucza zresztą z tego zakresu pojęciowego sytuacji polegającej na niepodejmowaniu zatrudnienia ze wskazanego w tym przepisie powodu. Skoro sama ustawa nie zawiera własnej definicji pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia", nie ma podstaw do wykluczenia przedstawionego wyżej rozumienia tego przepisu, opierającego się na wykładni celowościowej. Przyjęcie rozumienia przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób wskazany przez Kolegium prowadziłoby do sytuacji, że wnioskodawca posiadający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, chcąc uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, po wygaśnięciu świadczenia pielęgnacyjnego, musiałby uciekać się do działań polegających na krótkotrwałym zatrudnieniu się, (co z kolei związane byłoby z koniecznością zaprzestania opieki) wyłącznie po to, by następnie rozwiązać stosunek pracy w celu ponownego zajęcia się opieką nad osobą niepełnosprawną. Dokonywanie interpretacji wymuszającej takie działania nie daje się pogodzić z założeniem o racjonalności ustawodawcy, nie służy też dobru osoby niepełnosprawnej. Osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., po zmianie stanu prawnego mają prawo oczekiwać ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, skoro istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed, jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie rezygnacji z zatrudnienia, w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność, potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 523/13 (publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że osoba, która nie podejmowała zatrudnienia lub zrezygnowała z zatrudnienia i w uprzednio obowiązującym stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r. uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. Konsekwencją niewłaściwej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 16a ust. 1 ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy, jest konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. Niezależnie od powyższego przesłanką do uchylenia zaskarżonej decyzji jest naruszenie przez organ art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., polegające na nie zebraniu pełnego materiału dowodowego, związanego z przyznaniem skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego i nie ustosunkowanie się do tej kwestii. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej powinny uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i na nowo dokonać oceny przesłanek warunkujących przyznanie skarżącemu dochodzonego świadczenia związanego ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym bratem, z uwzględnieniem stanu prawnego ustanowionego ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U z 2014 r., poz. 567), uchwaloną w wyniku wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.