II SA/Sz 155/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. O. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Zastępca Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy przyznał J. O. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności na córkę A. O. w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia [...] Decyzją z dnia [...] r. Nr [...]Zastępca Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy na podstawie art. 3, art. 16, art. 30, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) ustalił, że zasiłek pielęgnacyjny przyznany na córkę A. O. decyzją z dnia [...] r. Nr[...] , wypłacony J. O. w okresie od [...] r. w kwocie [...] zł jest świadczeniem nienależnie pobranym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...] r. do Ośrodka wpłynęło zaświadczenie z dnia [...] r. stwierdzające, że córka A. O. od dnia [...] r. jest wychowanką Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego W tym okresie J. O. nie ponosiła odpłatności za pobyt córki we wskazanym ośrodku. W dniu [...] r. do organu wpłynęło kolejne pismo informujące, że A. O. przebywa w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym od dnia [...] r. W tym czasie J. O. również nie ponosiła odpłatności za pobyt córki w Ośrodku. Organ stwierdził więc, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony w okresie od dnia [...] r. stanowi świadczenie nienależnie pobrane i podlega zwrotowi. Po przytoczeniu treści art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ wskazał, że przeszkodą do nabycia prawa do zasiłku rodzinnego jest umieszczenie dziecka w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie (art. 16 ust. 5). Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania oraz świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Organ wskazał, że weryfikacja ostatecznej decyzji administracyjnej nastąpiła z powodu braku uprawnień do ich pobierania oraz z powodu nienależnie pobranych świadczeń. W odwołaniu od powyższej decyzji J. O. podniosła, że składając do organu wniosek o przyznanie świadczenia nikt nie poinformował jej, że w przypadku rozpoczęcia przez córkę A. nauki poza miejscem zamieszkania, zasiłek nie przysługuje. Wskazała, że nie ma środków żeby zwrócić te pieniądze, ponieważ utrzymuje się z renty chorobowej w wysokości [...] zł. Ponosi wszystkie koszty związane z przebywaniem córki w weekendy, ferie i wakacje, koszty zakupu ubrań, bielizny i butów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na wstępie organ wskazał, że decyzją z dnia [...] r. Burmistrz ustalił, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony J. O. na córkę A. O. przyznany decyzją z dnia [...] r. w kwocie [...] zł a pobrany od dnia [...] r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. Kolegium po przytoczeniu treści art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazało, że obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Organ wyjaśnił, że świadczenie nienależne jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast świadczenie nienależnie pobrane to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości lub określone działania. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że świadczenie nie może być uznane za nienależnie pobrane w rozumieniu ar. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdy strona pobiera świadczenia chociaż wie, że nie powinna ich pobierać w ogóle lub w danej wysokości. Natomiast zastosowanie przesłanki z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy wymaga wykazania, że przyznanie wnioskowanego świadczenia nastąpiło z winy strony. Organ administracyjny powinien wskazać która z sytuacji zachodzi w sprawie i uargumentować swoje stanowisko. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie wskazał podstawy prawnej na podstawie której uznał, że świadczenie pobrane jest świadczeniem nienależnie pobranym. Kolegium ponownie rozpoznając sprawę uznało, że świadczenie rodzinne pobrane przez J. O. w okresie od [...] r. jest świadczeniem nienależnie pobranym na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym za świadczenie nienależnie pobrane uważa się świadczenie przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Organ odwoławczy zauważył, że strona składając wniosek o przyznanie świadczenia w dniu [...] r. podpisała oświadczenie, iż dziecko nie przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, mimo że jej córka A. przebywała w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym . Zdaniem Kolegium, podpisując się pod takim oświadczeniem strona wiedziała lub przy zachowaniu najmniejszej staranności mogła wiedzieć, że przebywanie córki w Ośrodku Wychowawczym pozbawia ją świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy wskazał, iż okoliczności przytoczone przez stronę w odwołaniu, takie jak sytuacja rodziny oraz okoliczności subiektywne usprawiedliwiające wprowadzenie w błąd organu powinny być uwzględnione przy wydawaniu decyzji nakazującej zwrot świadczenia nienależnie pobranego w trybie art. 30 ust. 1 i 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. J. O., reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego, na powyższą decyzję złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: -art. 8, art. 9, art. 77 K.p.a. poprzez naruszenie należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz obowiązku udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, jak również nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie dowodów w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, -art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji przez naruszenie zasady dwuinstancyjności i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz wydanie orzeczenia w oparciu o inny przepis prawa materialnego (art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy) niż organ I instancji (art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy), - art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy przez błędną subsumcję i uznanie, że strona świadomie wprowadziła w błąd organ w celu uzyskania świadczeń na podstawie decyzji z dnia [...] r. jak również uznanie, że po dostarczeniu przez stronę w dniu [...]r. zaświadczenia o stałym pobycie córki A. w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym , pobrany za okres od [...] r. zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem nienależnie pobranym, - art. 28 § 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie i dalsze wypłacanie przez organ zasiłku pielęgnacyjnego [...] r. pomimo przedłożenia przez stronę w dniu [...] r. zaświadczenia o stałym pobycie córki A. w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w zaskarżonej decyzji organ podał różne kwoty nienależnie pobranego świadczenia, raz jest to kwota [...] zł, a raz [...] zł oraz wskazał różne terminy pobytu A. O. w placówce, co jest niezrozumiałe i niejednoznaczne. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, że została prawidłowo pouczona o tym, w jakich sytuacjach zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje oraz czy rzeczywiście podpisała oświadczenie, iż córka nie przebywa w ośrodku zapewniającym całodobowe utrzymanie. Okoliczności te skarżąca podnosiła w odwołaniu. Ponadto skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że w przypadku złożenia takiego oświadczenia wiedziała lub przy dochowaniu minimum staranności mogła wiedzieć, że pobyt córki w ośrodku pozbawią ją prawa do zasiłku. Okoliczności te mają istotne znaczenie i wymagały przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego przez odebranie stosownych oświadczeń od skarżącej oraz pracownika socjalnego przyjmującego wniosek (vide wyrok WSA w Warszawie, sygn.akt VIII SA/Wa 540/10). W tych okolicznościach, zdaniem skarżących, organ błędnie przyjął, że skarżąca nienależnie pobrała świadczenie na skutek świadomego wprowadzenia w błąd organu. Skarżąca podkreśliła, że w dniu [...] r. bez wezwania organu I instancji złożyła zaświadczenie, że córka przebywa w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym. Dlatego nie jest prawidłowe rozumowanie, że skarżąca świadomie wprowadziła w błąd organ w chwili składowania wniosku, a następnie mając świadomość, że zasiłek jej nie przysługuje złożyła zaświadczenia, które spowodowało niekorzystne dla niej działania organu. Skarżąca wskazała również, że organ I instancji w decyzji z dnia [...] r. nie wskazał konkretnej podstawy prawnej swojego rozstrzygania, powołał natomiast dwie niezależne od siebie podstawy określone w art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] r. wytknęło powyższe uchybienie, wskazało podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji tj. art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie strony skarżącej decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 15 kpa oraz art. 78 Konstytucji R.P. Jak trafnie bowiem wskazano w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 października 2010 r. – sygn.akt VIII SA/Wa 538/10 "w sytuacji kiedy organ odwoławczy uzna, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego lub też wskazanie, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję nie może orzekać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji we wcześniejszej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji R.P.). Zmiana podstawy materialno – prawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadziłoby do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. A zatem, jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ odwoławczy uznaje, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe i utrzymuje takie rozstrzygnięcie w mocy, to uznaje tym samym, że również podstawa prawna tego rozstrzygnięcia jest prawidłowa". W niniejszej sprawie, organ odwoławczy zmieniając podstawę prawną rozstrzygnięcia naruszył zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. i konstytucyjne prawo strony do zastosowania orzeczeń wydanych w I instancji, co czyni, że skarga jest zasadna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju Sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 2). Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Podnieść też należy, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenie prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ; dalej P.p.s.a.). Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. W związku z tym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w sposób określony w art. 145 P.p.s.a. Stosując przedstawione wyżej kryteria oceny oraz granice rozpatrzenia skargi Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego tj. art. 15, art. 8, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz z naruszeniem prawa materialnego art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Podkreślenia wymaga, że tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zastosowanie konkretnych norm prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji w decyzji z dnia [...] r., nr [...], uznając, że wypłacony skarżącej zasiłek pielęgnacyjny na córkę A. O. w okresie od [...] r. w kwocie [...] zł stanowi świadczenie nienależnie pobrane, z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. w ogóle nie wskazał w sposób prawidłowy podstawy prawnej podjętej decyzji, bowiem ani w podstawie prawnej decyzji, ani w jej uzasadnieniu nie wskazał, która z przesłanek wymienionych w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wystąpiła w niniejszej sprawie, dając podstawę do uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane. Przytoczył jedynie treść art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy i wskazał, że "weryfikacja ostatecznej decyzji administracyjnej nastąpiła z powodu braku uprawnień do ich pobrania oraz z powodu nienależnie pobranych świadczeń". W tym miejscu zauważyć należy, że określone w art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanki uznania świadczeniach rodzinnego za świadczenie nienależnie pobrane są odrębne i wymagają innych ustaleń faktycznych, czego niewątpliwie nie dostrzegł organ I instancji. Wyjaśnić zatem trzeba, że obowiązek zwrotu świadczenia z art. 30 ust. 2 pkt 1 tej ustawy ma charakter następczy – uzależniony jest od tego, czy strona była należycie pouczona o przesłankach, które w sposób negatywny warunkują pobieranie przyznanych jej świadczeń. Pouczenie takie winno być czytelne, jasne i zrozumiałe dla strony, zamieszczone bądź w decyzji lub zamieszczone w odrębnej ulotce, co umożliwi późniejsze spokojne zapoznanie się z treścią pouczenia. Przedstawienie bowiem stronie do wglądu przepisów przyznawania świadczeń rodzinnych zamieszczonych na formularzu wniosku, który po wypełnieniu i podpisaniu przez wnioskodawcę pozostaje w organie w aktach sprawy, nie wyczerpuje co do zasady wymogów pouczenia w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Natomiast w myśl art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie rodzinne podlega ustaleniu jako nienależnie pobrane w przypadku jego wypłacenia na podstawie fałszywych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie. Z tego przepisu wynika, że uznanie świadczenia za nienależnie pobrane wymaga wykazania przez organ negatywnego zachowania świadczeniobiorcy skierowanego dla uzyskania zasiłku. Wymaga zatem wykazania, że strona złożyła fałszywe zeznania lub dokumenty, świadomie wprowadziła organ w błąd. W rozpoznawanej sprawie skarżąca J. O. zarówno w odwołaniu jak i w skardze kwestionowała świadome wprowadzenie organu w błąd co do okoliczności istotnych dla ustalenia świadczenia, tj. umieszczenia córki w placówce. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że skarżąca składając w dniu [...]r. wniosek (k. [...] ) o ustalenie prawa do zasiłku – w rubryce "siedziba szkoły" wskazała "D.". Składając drugi wniosek (k. [...]) w dniu [...] r. skarżąca nie wskazała siedziby szkoły, gdyż druk ten (dwustronicowy) nie zawierał takiej rubryki. Natomiast składając trzeci wniosek w dniu [...] r. (k. [...]) skarżąca w rubryce "siedziba szkoły" wpisała "S." oraz do tego wniosku przedłożyła zaświadczenie z dnia [...] r. wydane przez dyrektora Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego , z którego wynikało, iż córka A. O. od dnia [...] r. jest wychowaną tej placówki. W tych okolicznościach, co najmniej przedwczesne i z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i 80 kpa jest uznanie, że skarżąca świadomie wprowadziła organy w błąd, oraz że podpisując pouczenie zamieszczone na druku wniosku w dniu [...] r. wiedziała, że pobyt córki A. w placówce pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podnieść też trzeba, że organ odwoławczy dostrzegł wprawdzie uchybienia organu I instancji głównie w zakresie nie wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i uznał, że podstawą materialną prawną rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych lecz utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy – co trafnie podniosła skarżąca – naruszył zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozstrzygnięta i rozpoznana przez organ I instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna obejmuje zatem zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się wyłącznie do kontroli orzeczenia organu I instancji, lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, w sytuacji gdy organ I instancji ani w decyzji ani w uzasadnieniu decyzji nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ustalił tą podstawę, to nie rozpoznał ponownie tożsamej sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji, uwzględni powyższe zapatrywania Sądu, wyjaśni zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wszystkie istotne okoliczności sprawy w tym istnienie jednej w wymienionych w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanki uzasadniającej uznanie pobranego w okresie od [...] r. świadczenia za nienależne. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 200 tej ustawy orzekł jak w sentencji wyroku.