II SA/Sz 155/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w części zobowiązującej inwestora do uporządkowania i przywrócenia terenu do stanu pierwotnego oraz zawiadomienia organu o wykonaniu obowiązku, II. oddala skargę w pozostałej części, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, dalej określanej również jako: "ustawa P.b.") i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej: "K.p.a."), nakazał K. i J. W. rozbiórkę dobudowy do budynku nr [...] zawierającej j na działce nr [...], wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie zobowiązał inwestora, po wykonaniu rozbiórki do: 1. uporządkowania i przywrócenia terenu do stanu pierwotnego, 2. zawiadomienia inspektoratu o wykonaniu obowiązku. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w trakcie prowadzonych czynności wyjaśniających ustalono, że K. i J. W. dokonali rozbiórki istniejącego przy w/w budynku, a w jego miejscu wykonali murowaną dobudowę. Zakres wykonanych robót po rozbiórce obejmował m.in. : wykonanie nowych ścian z " ", wykonanie dachu o konstrukcji drewnianej z pokryciem blaszanym, montaż okna i drzwi, wykonanie nowej instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej, elektrycznej, i centralnego ogrzewania wraz z montażem nowych urządzeń oraz wykonanie ocieplenia powstałej dobudowy o wymiarach [...] wysokości około [...]. Obiekt ten powstał ok. [...], a inwestor nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, że wykonując powyższe roboty budowlane inwestor naruszył art. 28 ust. 1 ustawy P.b. i wyjaśnił, że w katalogu robót budowlanych na wykonanie których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, określonym w art. 29 tej ustawy, nie zostały wymienione roboty budowlane polegające na dobudowie, co oznacza, że budowa taka wymagała pozwolenia na budowę. W związku z powyższym PINB postanowieniem z dnia [...] wstrzymał prowadzenie dalszych robót i jednocześnie zobowiązał inwestora do przedłożenia, w wyznaczonym terminie, wymaganych dokumentów w celu doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Małżonkowie W., do dnia decyzji dokumentów nie dostarczyli, tym samym nie wykonali nałożonych obowiązków, a zatem organ stwierdził, że brak jest możliwości dokonania legalizacji przedmiotowego obiektu. PINB wskazał zatem, że zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 tzn. rozbiórkę wykonanego obiektu. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła K. W., która wyjaśniła, że w przedmiotowym mieszkaniu, będącym jej własnością, składającym się z pokoi zamieszkuje osób, w tym wnuk i syn. Ganek był w złym stanie technicznym i dlatego został wyremontowany i zaadaptowany. Skarżąca nie wiedziała, że na powyższe roboty budowlane było wymagane pozwolenie na budowę. Powołując się na swoją i rodziny trudną sytuację materialną K. W. wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania-utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy po opisaniu dotychczasowego stanu sprawy, przytoczył treść przepisów ustawy Prawo budowlane, a mianowicie art. 28 ust. 1, art. 29 i art. 48 ust. 1-4 i stwierdził, że stosownie do tych norm prawnych organ I instancji (PINB, a nie jak omyłkowo wskazano PINB) postanowieniem z dnia [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych realizowanych bez pozwolenia na budowę i zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do [...] określonych dokumentów (o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b.) w celu doprowadzenia samowolnie zrealizowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. ZWINB ustalił, że inwestor nie wywiązał się z obowiązków nałożonych w/w postanowieniem, a wobec tego stwierdził, że organ I instancji był zobligowany treścią art. 48 ust. 4 ustawy P.b. do orzeczenia decyzją nakazu rozbiórki. Odnosząc się do treści odwołania organ II instancji stwierdził, że warunkiem niezbędnym do legalizacji przedmiotowego obiektu było przedłożenie przez stronę dokumentów wskazanych w postanowieniu. Powołanie się na trudną sytuację materialną, pozostaje bez wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie, gdyż ustawodawca nie uzależnił legalizacji obiektu od sytuacji materialnej inwestora. Skargę na wyżej opisaną decyzję ostateczną wnieśli K. W. i J. W. Skarga J. W. została prawomocnie odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Strona w skardze podniosła takie same argumenty, jakie wcześniej podnosiła w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Powołała się mianowicie na liczebność i trudną sytuację materialną rodziny zamieszkałej w lokalu bez łazienki, wskazała na brak wiedzy co do konieczności uzyskania pozwolenia na budowę na wykonane roboty budowlane, a ponadto wskazała na deklarowaną chęć skorzystania z procedury legalizacyjnej. Organ odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie dostarczyła podstaw do stwierdzenia, że akt ten w zakresie orzeczonego w nim nakazu rozbiórki, narusza prawo w sposób określony w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej również jako: "p.ps.a.") dający podstawę do jego uchylenia lub do stwierdzenia nieważności decyzji. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego dowodzi, że nie popełniły błędu organy orzekające w sprawie przyjmując, że rodzaj i zakres wykonanych robót budowlanych kwalifikuje te roboty do budowy wymagającej – zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - uzyskania, przed ich dokonaniem, decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę. W sprawie tymczasem bezsporne jest, że skarżąca i jej małżonek, jako inwestorzy, pozwolenia takiego nie posiadali. Zaznaczyć przy tym należy, że zawarte w skardze twierdzenia skarżącej, iż wykonane roboty stanowiły remont istniejącego ganku, pozostają w oderwaniu od materiału dowodowego i trafnie nie zostały uwzględnione w zaskarżonej decyzji. W ocenie sądu, strona skarżąca wskazując na wykonanie remontu posługuje się potocznym pozaprawnym rozumieniem znaczenia tego pojęcia. Pojęcie to jednak na gruncie Prawa budowlanego zostało zdefiniowane. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ilekroć w ustawie jest mowa o remoncie należy przez to rozumieć: "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym". Z definicji tej wynika zatem, że w ramach tak określonego remontu wykonuje się roboty budowlane w istniejącym obiekcie, a tymczasem, jak wskazują to niekwestionowane w tym względzie ustalenia, które znajdują oparcie w dowodach w postaci zeznań świadków, inwestycja polegała na rozbiórce (również bez pozwolenia) istniejącego ganku i następnie na budowie nowego obiektu. Przytoczone w skardze okoliczności dotyczące sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej skarżącej również zostały trafnie ocenione w zaskarżonej decyzji jako nie mającej znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Konsekwencje wykonania obiektu budowlanego lub jego części (a ganek uznać trzeba za samodzielną część obiektu budowlanego) określa art. 48 ust. 1, który stanowi, że: "Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę." Dalsze części (ustępy) tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji określają warunki jakie muszą zostać spełnione aby możliwa była legalizacja samowoli budowlanej. Mianowicie, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2) w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego: 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.(ust. 3), w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4), przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5). Z wyżej przytoczonej pełnej treści art. 48 ustawy prawo budowlane wynika zatem po pierwsze, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu w zakresie nakazu rozbiórki, podobnie jak i postanowienie nakładające obowiązki, których spełnienie stanowi warunek niezbędny wszczynający procedurę legalizacyjną, nie mają charakteru uznaniowego. Normy te bowiem mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ich zastosowanie nie zależy od woli organu, lecz jest jego obowiązkiem. Po drugie, że okoliczności co do sytuacji rodzinnej i mieszkaniowej, na które strona powołuje się w skardze, jako pozaprawne nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie dotyczące samowoli budowlanej ma bowiem charakter obiektywny, to znaczy, że nie mają znaczenia dla jego prowadzenia inne okoliczności niż fakt istnienia samowoli. (podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r., II OSK 2050/11 dostępny w bazie internetowej NSA). Znaczenia tego nie ma również deklarowana w skardze chęć skorzystania z procedury legalizacyjnej, skoro nie ma w sprawie wątpliwości co do tego, że inwestorzy w terminie zakreślonym w postanowieniu Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] nie przedłożyli temu organowi dokumentów wymaganych w tym postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W ten sposób inwestorzy sami pozbawili się możliwości skorzystania z procedury legalizacyjnej określonej w art. 49 Prawa budowlanego. Przedłożenie wraz ze skargą aktu notarialnego potwierdzającego tytuł prawny skarżącej do nieruchomości oraz decyzji ustalającej warunki zabudowy, wydanej po dacie zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia dla sądowej kontroli zgodności z prawem tego aktu, skoro sąd administracyjny nie jest kolejną instancją w administracyjnym toku instancji i nie wydaje decyzji administracyjnych w zastępstwie właściwych organów administracji publicznej, a kontrolę legalności zaskarżonej decyzji prowadzi w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie zaskarżonej decyzji ostatecznej. Z tych wszystkich względów zarzuty i wywody skargi należało uznać za chybione. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana w granicach przewidzianych w art. 134 § 1 p.p.s.a, a więc niezależnie od zarzutów i wniosków skargi dowiodła, że organy orzekające w sprawie nie ustrzegły się błędów. Po pierwsze, zamieszczone w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji orzeczenia nakładające na inwestorów, po wykonaniu rozbiórki, obowiązki: "1. uporządkowania i przywrócenia terenu do stanu pierwotnego, 2. zawiadomienia inspektoratu o wykonaniu obowiązku" nie znajdują oparcia w treści art. 48 § 1 ustawy Prawo budowlane, a jako wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego dotknięte są wadą nieważności. Po drugie, organy obu instancji poczyniły w dwóch kwestiach niezbyt precyzyjne ustalenia, co jednak nie miało wpływu na wynik sprawy. Mianowicie, przyjmując, że samowola budowlana została dokonana w latach [...], organy te pominęły, że z dniem [...] weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.), która wprowadziła aktualne brzmienie art. 48, a zatem umożliwiła obecną formę legalizacji samowoli budowlanej. Natomiast brzmienie art. 48 przed tą zmianą, tj. przed 11 lipca 2003 r. w ogóle nie dopuszczało legalizacji samowoli budowlanej popełnionej pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i ten stan prawny ma zastosowanie do samowoli budowlanej popełnionej przed dniem 11 lipca 2003 r. Jednakże w ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak jednoznacznego ustalenia daty samowoli (przed wyżej wskazaną zmianą, czy po zmianie ustawy) nie ma wpływu na jej wynik, skoro zastosowanie któregokolwiek z tych stanów prawnych prowadzi do konieczności orzeczenia rozbiórki przedmiotowego ganku. Ponadto, skoro organ wstrzymał postanowieniem z dnia [...] roboty budowlane, to należało wskazać, jakie roboty nie zostały jeszcze wykonane. W przypadku bowiem zakończenia samowolnej budowy, brak jest podstawy faktycznej do orzekania o wstrzymaniu robót budowlanych. Okoliczność braku powyższego ustalenia nie miała jednak wpływu na wynik sprawy, skoro nie doszło do zastosowania procedury legalizacyjnej w ramach której należałoby rozstrzygać o zezwoleniu na kontynuację wstrzymanych robót. W tym stanie sprawy, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie nałożonych nią obowiązków "uporządkowania i przywrócenia terenu do stanu pierwotnego i zawiadomienia inspektoratu o wykonaniu obowiązku" i w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a. należało orzec w pkt III wyroku o niewykonalności obowiązku określonego w pkt I, co do którego stwierdzona została nieważność zaskarżonej decyzji, a na podstawie art. 151 p.p.s.a orzec należało o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie (czyli co do nakazu rozbiórki). .