II SA/Sz 1553/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] nr [...]. Zastępca Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Burmistrza decyzją z dnia [...] r., nr[...] , na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 1 ust. 2, art. 3 pkt 11, art. 16a , art. 20, art. 23 ust. 4e, art. 24, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił M. W. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem C. W. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołując się na zebrany materiał dowodowy w sprawie wywiódł, że wnioskodawca M. W. nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad ojcem C. W., a tym samym nie została spełniona przesłanka określona w art. 16a ust. 1 ustawy uprawniająca do ubiegania się o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Od powyższej decyzji M. W. złożył odwołanie podnosząc, że w roku [...] , w dacie wejścia w życie ustawy, był na specjalnym zasiłku opiekuńczym i nie mógł zrezygnować z pracy. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było stwierdzenie przez organ I instancji niespełnienia przez wnioskodawcę warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej motywowanej wykonywaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. W razie stwierdzenia braku zaistnienia powyższej przesłanki - stanowiącej warunek konieczny przyznania wnioskowanego świadczenia - organ ma obowiązek odmowy jego przyznania. Badając zasadność oceny dokonanej przez organ I instancji Kolegium miało na względzie, że istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest pomoc osobom zdolnym do pracy i mogącym faktycznie wykonywać pracę, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy. Organ odwoławczy odniósł się również do definicji osoby bezrobotnej zawartej w art. 2 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U z 2013 r. poz. 674), zgodnie z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Zatem osoba taka w sytuacji powstania konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnuje z gotowości do pracy, a zatem również z potencjalnej pracy, którą mogłaby wykonywać w sytuacji zaproponowania jej zatrudnienia przez organ zatrudnienia jeżeli dysponuje on ofertamipracy. Ta potencjalna możliwość zatrudnienia nie jest jednak tożsama z trwającym zatrudnieniem, z którego, w myśl art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musiałaby zrezygnować. Niemniej nie można jednak uznać a priori, iż w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia o jakiej mowa w powołanym przepisie. Kolegium dodało również, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego utrwalił się pogląd, iż nie każda rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko takie, której celem jest sprawowanie opieki. W świetle powyższego Kolegium przyjęło, że zarówno rezygnacja jak i niepodejmowanie zatrudnienia muszą być spowodowane wyłącznie koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. Natomiast w przypadku wnioskodawcy nie ulega wątpliwości, że swoją aktywność zawodową zakończył we wrześniu 2009 r. i po tym okresie bezskutecznie poszukiwał pracy za pośrednictwem PUP. Powyższe w zestawieniu z informacjami podanymi w treści odwołania nie dawało podstaw do uznania, iż aktualny brak zatrudnienia wnioskodawcy jest skutkiem decyzji o rezygnacji z aktywności zawodowej celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Niezależnie od powyższego Kolegium dostrzegło, że wnioskowane świadczenie przysługuje osobie, która sprawuje stałą opiekę nad osoba niepełnosprawną. W ocenie Kolegium skoro wnioskodawca zamieszkuje pod innym adresem (w innej miejscowości), to brak jest podstaw do przyjęcia, iżby opieka nad niepełnosprawnym faktycznie była stała. M. W. decyzję Kolegium z dnia [...] r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prosząc o pozytywne rozpatrzenia sprawy. Wyjaśnił, że w decyzji [...], którą zasiłek został mu przyznany, w uzasadnieniu podano, iż spełnia wszystkie kryteria niezbędne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Od tamtej pory do dnia dzisiejszego nic się nie zmieniło. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powyższego unormowania wynika, że Sąd w celu dokonania oceny praworządności zachowań organów administracji publicznej zobowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie dostrzeżone przez siebie naruszenia prawa i to niezależnie od żądań i zarzutów skargi. Sądowa kontrola dokonana według kryterium zgodności z prawem i wobec niezwiązania zarzutami skargi, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, w której odmówiono skarżącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na niepełnosprawną matkę. Świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego uregulowane zostało w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), który dodano do ustawy z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). W myśl art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że ojciec skarżącego na mocy orzeczenia z dnia 13 lipca 1999 r. został zaliczony do osób całkowicie niezdolnych do pracy i samodzielnej egzystencji, jak również, że skarżący jest osobą zobowiązaną do alimentacji, zaś dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium dochodowego warunkującego przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Natomiast spór budzi okoliczność, czy organy obu instancji w sposób prawidłowy uznały, że skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad ojcem. Nadto organ odwoławczy powziął wątpliwość czy sprawowana przez skarżącego opieka ma charakter stały z uwagi na bark wspólnego zamieszkiwania skarżącego z podopiecznym. Przy rozstrzyganiu sprawy organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej K.p.a.), w tym w szczególności do respektowania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 K.p.a., co nakazuje organom podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei przepisem gwarantującym realizację obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej jest art. 77 § 1 K.p.a., który obliguje organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 80 K.p.a., który zobowiązuje organ do dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, następuje w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), co związane jest z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. W ocenie Sądu, stanowisko organów I i II instancji co do braku podstaw fatycznych do przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego w konfrontacji z analizą zebranego materiału dowodowego, uznać należy za przedwczesne. Przede wszystkim zauważyć należy, że skarżący w toku postępowania administracyjnego podnosił, że nie pracuje zawodowo z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, którą to opiekę świadczy nieprzerwanie od początku 2010 r. - oświadczenie skarżącego z dnia 3 lipca 2013 r. Ponadto w odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący podnosił, że w dacie wejścia w życie nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych posiadał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (błędnie nazwanego przez skarżącego specjalnym zasiłkiem opiekuńczym), dlatego nie mógł zrezygnować z pracy. Pomimo wyłaniającego się z zebranych dowodów w sprawie faktu posiadania przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad ojcem, jako przyznanego na podstawie poprzednio obowiązującego stanu prawnego (tj. przed 1 stycznia 2013 r.), żaden z organów nie załączył do akt sprawy rozstrzygnięcia o przyznaniu tego świadczenia za ostatni okres jak i nie dokonał oceny wynikającej z niego okoliczności, w kontekście przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, co w konsekwencji doprowadziło nie tylko do naruszenia przepisów postępowania art. 7, 8, 11, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. ale także do wadliwego zastosowania przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższe uchybienie dowodzi, że organy nie dokonały wyczerpujących ustaleń faktycznych a tym samym kompletnej oceny prawnej, co pozwalałoby na wydanie prawidłowej decyzji. Zauważyć należy, że zarówno świadczenie pielęgnacyjne jak i specjalny zasiłek opiekuńczy służą wspólnemu celowi, tj. rekompensacie osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Przy czym powołana ustawa w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją jak i po nowelizacji, uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Natomiast warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wprowadzonego z dniem 1 stycznia 2013 r. obok świadczenia pielęgnacyjnego, jest wyłącznie "rezygnacja z zatrudnienia". Podkreślić należy, że w orzecznictwie reprezentowane jest stanowisko, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przepisy prawa obowiązujące przed dniem 1 stycznia 2013 r. stanowi o spełnieniu przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W wyroku z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 523/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że osoby, które w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (tj. przed 1 stycznia 2013 r.) nie podejmowały zatrudnienia lub zrezygnowały z zatrudnienia i przyznano im świadczenie pielęgnacyjne, nabyły prawo do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odmienne bowiem traktowanie osób wówczas niepodejmujących zatrudnienia i rezygnujących z zatrudnienia, a którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne powodowałoby naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (wyrok dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W kolejnym wyroku tego Sądu z dnia 26 czerwca 2013 r. o sygn. akt II SA/Bd 458/13 podniesiono, że stwierdzenie przez organ, iż "wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką" nie może pozostawać w sprzeczności z decyzją przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne (wyrok dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tutejszy Sąd podziela pogląd, że wydanie w poprzednim stanie prawnym decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - bez względu na to, czy podstawą tego przyznania był fakt niepodejmowania pracy, czy rezygnacji z pracy w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną osobą- świadczy o spełnieniu przesłanki rezygnacji z zatrudnienia warunkującej przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy byłoby bowiem wymaganie do osoby, która podejmuje starania o kontynuowanie pobierania świadczenia związanego ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, aby podjęła pracę, żeby następnie z niej rezygnować w celu spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 408/13 również podkreślił, że "fikcją byłoby wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna" (wyrok dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie podważa twierdzeń skarżącego o tym, że nie podejmuje on zatrudnienia, ponieważ musi sprawować opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, jednakże uważa, że akta sprawy nie wskazują, aby zrezygnował on z zatrudnienia właśnie w celu sprawowania tej opieki. Tymczasem niewątpliwie stwierdzenie, że istnieje w obrocie prawnym rozstrzygnięcie wydane przed dniem 1 stycznia 2013 r. przyznające skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne jako synowi niepełnosprawnego C. W., stanowiłoby o fakcie rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem, który to fakt powinien być oceniony w aspekcie przesłanki wynikającej z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wyjaśnienie okoliczności, czy skarżący przed złożeniem wniosku inicjującego niniejsze postępowanie miał przyznane świadczenie pielęgnacyjne na niepełnosprawnego ojca, może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast co do stwierdzenia organu odwoławczego odnośnie braku sprawowania przez skarżącego stałej opieki nad ojcem, to należy wskazać, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności przeprowadzone wywiady środowiskowe, nie potwierdzają takiego stanu rzeczy. Wręcz przeciwnie z wywiadów wynika, że opieka sprawowana jest prawidłowo. Brak jest ustaleń wskazujących na odrębne zamieszkiwanie skarżącego i jego ojca. Sam fakt posiadania różnych adresów zameldowania nie jeszcze wystarczający do stwierdzenia, że osoby te nie zamieszkują wspólnie. Dlatego twierdzenie Kolegium w tym zakresie, jako nie znajdujące potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, uznać należy za gołosłowne. W tej sytuacji, nie przesądzając przyszłego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza, celem uzupełnienia stanu faktycznego poprzez wyczerpujące zebranie materiału dowodowego i dokonanie ponownej oceny spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwzględnieniem wyżej przedstawionych rozważań Sądu. W tym stanie rzeczy, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji.