II SA/Sz 166/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Pismem z dnia [...] B zwróciła się do Wójta Gminy o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że ww. Spółka spełnia przesłanki wynikające z obowiązującej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), wymagane do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...], działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wójt Gminy odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Spółkę, stwierdzając między innymi, że nie wskazała ona swego interesu prawnego, uzasadniającego wydanie zaświadczenia, a jedynie interes faktyczny. Zdaniem organu I instancji nie sposób tego interesu upatrywać w fakcie, że zaświadczenie ma stanowić dowód w sprawach przed sądami powszechnymi i prokuraturą. Organ ten wskazał również, że zaświadczenie nie może rozstrzygać o istnieniu obowiązku, czy uprawnienia, oraz że wydanie zaświadczenia jest niedopuszczalne, gdy problematyka, której żądanie strony dotyczy jest sporna, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Wójt Gminy wskazał, że nie można kwestii uprawnienia Spółki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości rozstrzygnąć w drodze postanowienia, bowiem obowiązujące przepisy dają podstawę do wydania decyzji w tej sprawie, a ponadto trwa stosowne postępowanie zmierzające do jej wydania, które obecnie jest zawieszone. Organ I instancji podkreślił, że zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego i nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy obowiązkach, jest przejawem wiedzy, a nie woli organu. Kwestionując powyższe postanowienie B. wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym podniosła, że wykazała interes prawny w otrzymaniu ww. zaświadczenia, bowiem wykazała, że postępowanie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest zawieszone, a dla Spółki, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą oraz podejmowanymi decyzjami ekonomicznymi, konieczne jest urzędowe potwierdzenie spełnienia przesłanek wymaganych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Spełnienie tych przesłanek ma bowiem wpływ na wartość posiadanych środków trwałych, na jej pozycję ekonomiczną, na wartość udziałów przysługujących wspólnikom oraz kierunek podejmowanych działań. Spółka wskazała nadto, że żądając wydania zaświadczenia, żądała wydania oświadczenia wiedzy, a nie oświadczenia woli, oraz że toczące się postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego nie uniemożliwia wydania zaświadczenia o żądanej treści, a problematyka, której dotyczy zaświadczenie nie jest sporna, gdyż dotyczy faktów. Zdaniem Spółki, wydanie zaświadczenia nie wymaga zakończenia postępowania o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, którego wynik pozostaje bez wpływu na stan prawny i faktyczny w chwili wydania zaświadczenia. Ponadto żądając wydania zaświadczenia nie zmierza do wydania rozstrzygnięcia tożsamego z decyzją administracyjną w przedmiocie przekształcenia prawa, lecz wyłącznie do oceny faktów. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. – utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że wniosek o wydanie zaświadczenia Spółka uzasadniła istnieniem interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, w związku z tym organ I instancji słusznie dokonał oceny wniosku pod kątem istnienia interesu prawnego. Zdaniem Kolegium, wykazanie interesu prawnego powinno doprowadzić do stwierdzenia, że przedłożenie zaświadczenia, urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, będzie miało wpływ na sytuację prawną otrzymującego zaświadczenie, na jego uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa. W ocenie organu odwoławczego, takiego związku Spółka nie wykazała. Sytuacja ekonomiczna Spółki nie jest bowiem jej sytuacją wynikającą z przepisów prawa. Nie wykazanie wpływu urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego na uprawnienia lub obowiązki Spółki, oznacza nie wykazanie interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, co zdaniem Kolegium, potwierdza słuszność stanowiska organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że Spółka nie domaga się potwierdzenia faktów, czy stanu prawnego, lecz oceny tych faktów. Ustalenia w zakresie spełnienia lub nie spełnienia przesłanek ustawowych, dokonywane są w odpowiednim postępowaniu i są efektem oceny organu określonych ustawowo okoliczności (faktów). Zależy zatem dokonać analizy i oceny, czy dana okoliczność (fakt) może być uznana za spełnioną przesłankę ustawową. W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że taka ocena wykracza poza zakres zaświadczenia, które powinno ograniczać się do potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego i nie powinno zawierać ich oceny. Ustalenia w zakresie oceny - stwierdzenia spełnienia określonych ustawowo przesłanek, są przedmiotem postępowania, w wyniku którego ma być wydana decyzja w sprawie przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości. Natomiast ustalenie, że spełnione są przesłanki do przekształcenia tego prawa, oznaczałoby obowiązek wydania decyzji w sprawie przekształcenia. Nie może ono być przedmiotem zaświadczenia, skoro przywołana wyżej ustawa przewiduje rozstrzygnięcie w tym zakresie w formie decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że organ nie może złożyć oświadczenia wiedzy w postaci zaświadczenia, jak tego żąda Spółka, o okolicznościach, które nie są jeszcze ustalone w odpowiednim postępowaniu i w odpowiedniej formie (decyzja), a tym samym nie wynikają z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a., Kolegium stwierdziło, że zarzut ten nie jest słuszny, bowiem w rozpatrywanej sprawie wszystkie istotne okoliczności w kwestii wydania zaświadczenia zostały wyjaśnione. Na powyższe postanowienie B., reprezentowana przez pełnomocnika - r. pr. J.B., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zawierającą żądanie uchylenia postanowienia organu I i II instancji oraz przyznania skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie skarżącej, w rozpoznawanej sprawie zaistniały wskazane przesłanki pozwalające Wójtowi Gminy na wydanie zaświadczenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Wójt Gminy posiada wszelkie dane, w szczególności w postaci ewidencji gruntów i budynków, które umożliwiają mu wydanie zaświadczenia w sprawie spełnienia przesłanek pozwalających na przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do gruntów znajdujących się na terenie Gminy. Odnosząc się do spornej kwestii istnienia interesu prawnego, Spółka stwierdziła, że wykazując posiadanie interesu prawnego należy wskazać, iż samo posiadanie prawa własności, a nie prawa użytkowania wieczystego, stanowi wystarczający interes prawny w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., uzasadniający wydanie stosownego zaświadczenia. Prawo własności jest bowiem najpełniejszym pod względem uprawnień prawem rzeczowym, które w warunkach gospodarki wolnorynkowej daje szerokie podstawy do prowadzenia działalności gospodarczej. W przeciwieństwie do innych praw rzeczowych, czy też obligacyjnych, własność w sposób znaczny wpływa na wartość posiadanego majątku, co przekłada się na jego wyceną, czy też zdolność kredytową przedsiębiorcy. Tym samym w interesie każdego podmiotu jest posiadanie prawa własności do posiadanych nieruchomości. Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem SKO, że interes prawny musi ściśle wynikać z przepisów prawa materialnego. Zdaniem Spółki możliwe są bowiem sytuacje, w których zakresem interesu prawnego, uzasadniającego wydanie zaświadczenia objęte są też okoliczności o charakterze nie tylko ściśle normatywnym, ale także faktycznym. Taka wykładnia pojęcia interesu prawnego umożliwia elastyczne stosowanie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. w stosunku do różnorodnych stanów faktycznych, występujących w praktyce. W ocenie Spółki, należy natomiast zgodzić się ze stanowiskiem SKO, zgodnie z którym o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego. Przepisami tymi, które przyznają Skarżącej konkretne, indywidualne i aktualne korzyści w przedmiotowej sprawie są przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Na podstawie tych przepisów Skarżąca domaga się przekształcenia przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, lecz w związku z zawieszeniem przez Wójta Gminy postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia, Skarżąca nie ma możliwości potwierdzenia istnienia określonych faktów. W zaistniałej sytuacji jedyną możliwością uzyskania przez Skarżącą urzędowego potwierdzenia spełnienia przesłanek pozwalających na przekształcenie jest uzyskanie przedmiotowego zaświadczenia. Skarżąca nie może sobie bowiem pozwolić na sytuację, w której poprzez działalność organów administracji (zawieszenie postępowania) nie ma żadnej możliwości potwierdzenia spełnienia przesłanek pozwalających na przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wydanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień, bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ww. ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana według wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia nie dała podstaw do uznania, że wydane ono zostało z naruszeniem prawa. Zarzuty i argumenty podniesione w treści skargi nie podważają bowiem w żaden sposób legalności zaskarżonego do sądu rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Na wstępie wskazać trzeba, że zaświadczenie jako forma działania (wypowiedzi) organu administracji publicznej, w świetle treści art. 217 - 219 K.p.a., stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy – faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe oraz niesporne, według oceny organu wydającego to zaświadczenie. Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z przedstawionego powyżej art. 217 K.p.a. wynika zatem, że organ wydaje zaświadczenie w dwóch przypadkach. W pierwszym, gdy wymaga tego określony przepis prawa oraz w drugim, gdy osoba, która ubiega się o zaświadczenie wykaże swój, indywidualny interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (uzyskaniu zaświadczenia). Z kolei art. 218 § 1 K.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Na podstawie art. 218 § 2 K.p.a., przed wydaniem zaświadczenia, organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, bowiem główną rolę pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innym technikami (por.: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2011, s. 692). Nadto, orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśla dwie ważne okoliczności, odnoszące się do stanu rzeczy, który może być przedmiotem zaświadczenia. Sądy zgodnie stwierdzają, że skoro zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, to należy uznać, że jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, wydanie zaświadczenia o zgodności z żądaniem nie jest możliwe (zob.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r., VI SA/Wa 292/06, LEX nr 214079; podobnie wyrok NSA z dnia 27 listopada 1998 r., III SA 1282/97, LEX nr 37646). Ponadto, obowiązek wydania zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia - wyrok NSA z dnia 16 września 2005 r., sygn. akt II OSK 36/05, ONSA i WSA 2006/2/64, LEX 180339. W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził, że nie jest dopuszczalne, aby organ właściwy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej potwierdzał poszczególne ustalenia na podstawie przeprowadzonych dowodów w formie zaświadczenia. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy organu. Wydanie zaświadczenia nie może zatem służyć rozstrzyganiu sporu między stronami i organem oraz prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W świetle powyższego, żądanie przez Spółkę wydania zaświadczenia o treści określonej we wniosku z dnia [...] r. nie mogło być uwzględnione. Skarżąca wystąpiła bowiem do organu I instancji o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że spełnia przesłanki wynikające z obowiązującej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), wymagane do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...] działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha. W okolicznościach niniejszej sprawy uprawniony jest zatem pogląd, że organy prawidłowo uznały, iż brak było podstaw do wydania zaświadczenia o wnioskowanej przez skarżącą Spółkę treści. Skarżąca w istocie żądała wydania zaświadczenia, którego treść wymagałaby uprzedniej konkretyzacji normy prawa materialnego. Powyższe stanowiłoby zaś merytoryczne rozpoznanie sprawy. Właściwą formą zakończenia takiego postępowania byłaby więc decyzja administracyjna, a nie zaświadczenie. Zaświadczenie potwierdza bowiem jedynie ustalony fakt, a nie wynik prowadzonego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Takie działanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia jest niedopuszczalne. W ocenie Sądu istota żądania wykraczała poza ramy zaświadczenia, Spółka usiłowała bowiem wymóc na organie, wydanie zaświadczenia o treści zawierającej elementy ocenne i nie znajdującej swojego odzwierciedlenia w prowadzonych przez organ ewidencjach, rejestrach, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Sąd podzielił również stanowisko organów, że w zakresie domagania się przez B. zaświadczenia, skarżąca nie wykazała istnienia konkretnego interesu prawnego, uzasadniającego wydanie ww. zaświadczenia. Za taki nie można bowiem uznać argumentacji, że spełnienie przesłanek, których potwierdzenia domaga się Spółka, żądając wydania przedmiotowego zaświadczenia, ma wpływ na wartość posiadanych przez nią środków trwałych, na jej pozycję ekonomiczną, na wartość udziałów przysługujących wspólnikom oraz kierunek podejmowanych działań. Źródłem interesu prawnego jest bowiem przepis prawa powszechnie obowiązującego, który kształtuje sytuację określonego podmiotu w zakresie stanu prawnego regulowanego tym przepisem. O istnieniu interesu prawnego nie decyduje zatem jedynie wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu. Nie może być on zatem udowadniany zamiarem i okolicznościami, które mogą dopiero wystąpić w przyszłości (por.: wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2008r., sygn. akt I OSK 1038/07, publ.www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie skarżąca może w istocie mieć interes w uzyskaniu przedmiotowego zaświadczenia, ale jest to jednak interes faktyczny, a nie interes prawny z punktu widzenia przepisów procedury administracyjnej. Interes ten nie może być więc traktowany jako przesłanka do żądania od organu wydania zaświadczenia. Reasumując, stwierdzić należy, że organ wydając zaskarżone postanowienie nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, ani też uchybień formalnoprawnych. Nie zachodzi zatem naruszenie wskazanych przez skarżącą przepisów prawa. Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny i prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, wobec czego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł, jak w sentencji.