II SA/Sz 169/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] r. , nr [...] w przedmiocie naliczenia należności za wypracowane nadgodziny I stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Dyrektor Aresztu Śledczego w decyzją personalną z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 Kpa i § 7 ust. 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. Urz. Min. Sprawiedliwości Nr 4, poz. 39), przyznał [...]M. M. należność za wypracowane nadgodziny w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor, powołując się na powyższe zarządzenie Ministra Sprawiedliwości oraz na pismo Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 16 czerwca 1998 r. nr NK 1895/98, wskazał, że funkcjonariusz jest obowiązany pełnić służbę poza rozkładem służby. Funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby i posiadającemu wypracowane nadgodziny przysługuje w dniu zwolnienia świadczenie pieniężne będące iloczynem zatwierdzonym przez kierownika jednostki organizacyjnej SW w ilości "nadgodzin" i stawki godzinowej odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkiem o charakterze stałym w chwili zwolnienia ze służby, podzielonej przez 170. Z uwagi na zawieszenie w czynnościach służbowych nie udzielono M. M. wolnego za nadpracowane [...] godziny. Uposażenie zasadnicze funkcjonariusza wraz z dodatkami o charakterze stałym w dniu zwolnienia wynosi [...]zł, a zatem należność za wypracowane nadgodziny to [...]. Decyzji tej organ nadał na podstawie art. 108 Kpa rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na konieczność wypłaty stronie należnego świadczenia pieniężnego w dniu zwolnienia ze służby w Służbie Więziennej. W odwołaniu M. M. zarzucił powyższej decyzji błędne ustalenie wypracowanych przezeń nadgodzin w Areszcie Śledczym i pominięcie nadgodzin wypracowanych w Centralnym Ośrodku Szkolenia Służby Więziennej i wniósł o jej zmianę. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] , działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 i art. 139 Kpa oraz art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1997 r. o Służbie więziennej (Dz. U. z 2002 Nr 207, poz. 1761 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania – uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Organ odwoławczy ustalił, że decyzją personalną z dnia [...] r. Dyrektor Aresztu Śledczego zwolnił M. M. ze służby w Służbie Więziennej z dniem [...] r. w związku z pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby. Zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została [...] r. M. M. był funkcjonariuszem Służby Więziennej, a zatem do jego sytuacji prawnej, w szczególności uprawnień do różnego rodzaju świadczeń pieniężnych zastosowanie znajdują przepisy ustawy o Służbie Więziennej. Żaden z przepisów tej ustawy nie daje funkcjonariuszowi Służby Więziennej uprawnienia do wypłaty wynagrodzenia za przepracowane godziny nadliczbowe. Wobec powyższego, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej stwierdził, że decyzja organu I instancji "wydana została bez podstawy prawnej, a więc z rażącym naruszeniem prawa." Organ II instancji wyjaśnił dalej, że powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji § 7 ust. 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej, zobowiązuje funkcjonariusza do pełnienia służby poza rozkładem czasu służby, jeżeli wymagają tego ważne względy służby, a ust. 2 tego paragrafu stanowi, że w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby udziela się w tym samym wymiarze czasu wolnego od służby. Dla poparcia swojego stanowiska powołał się na wyrok WSA w Łodzi w sprawie o sygn. III SA/Łd 624/05. W końcowej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy zawarł poniższe stwierdzenie: "Zgodnie z art.. 139 Kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej, tzn. nie może pogarszać, określonej decyzją organu I instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją" W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, M. M. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, decyzji tej zarzucił: - naruszenie art. 7 Kpa poprzez zaniechanie ustalenia – w drodze przesłuchania wszystkich funkcjonariuszy Aresztu Śledczego w Słupsku – prawdy obiektywnej na okoliczność wymiaru czasu służby pełnionej przez stronę poza rozkładem czasu służby; - naruszenie art. 139 Kpa bowiem w sprawie nie mogło dojść do rażącego naruszenia przez organ I instancji przepisów zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r., ponieważ akt ten reguluje tylko sytuację odnoszącą się do stosunku służbowego, który trwa, zaś w przedmiotowej sprawie strona nie jest już funkcjonariuszem Służby Więziennej, - art. 138 § 1 pkt 2 Kpa ponieważ organ II instancji uchylając decyzję organu I instancji, ani nie orzekł co do istoty sprawy, ani nie umorzył postępowania I instancji; - art. art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej, który nie odnosi się do korpusu chorążych, którego członkiem był skarżący, a zatem nie mógł stanowić podstawy prawnej właściwości organu. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie i o rozpatrzenie sprawy w trybie zwykłym oraz podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Organ zawarł w odpowiedzi także wniosek ewentualny- "o umorzenie postępowania z uwagi na fakt, iż skarżący jest emerytem, decyzje administracyjne dyrektora aresztu śledczego nie powinny go dotyczyć." Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Postępowanie przed sądami administracyjnymi toczy się według przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej określanej jako P.p.s.a. Stosownie do art. 119 tej ustawy, w okolicznościach w nim wskazanych sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym. W przypadku złożenia wniosku przez stronę o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2) P.p.s.a. wniosek taki może być uwzględniony, gdy żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożenia wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Organ odwoławczy, przesyłając sądowi skargę wraz z aktami administracyjnymi zawarł w odpowiedzi na skargę swoje stanowisko w przedmiocie wniosku skarżącego, wnosząc o rozpoznanie sprawy w trybie zwykłym. Wobec tego brak było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i dlatego sąd rozpoznał sprawę na rozprawie. Wniesienie skargi okazało się o tyle skuteczne, że doprowadziło do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, jednakże z przyczyn niemalże całkowicie innych niż te, które legły u podstaw zarzutów sformułowanych skargą. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny, stosownie do art. 134 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (§ 1). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Taka sytuacja uzasadniająca wyjście poza granice skargi określone w art. 134 § 1 P.p.s.a. i orzeczenia po myśli art. 134 § 2 P.p.s.a. zaistniała w niniejszej sprawie. Podkreślenia wymaga na wstępie, że sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w stanowisku organu odwoławczego wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja organu I instancji wydana została bez podstawy prawnej, aczkolwiek stanowisko organu II instancji niezbyt precyzyjnie zostało uzasadnione. Stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Więziennej nie jest stosunkiem pracy regulowanym przez prawo pracy, lecz ma charakter stosunku administracyjno –prawnego. Czas służby funkcjonariusza Służby Więziennej różni się od zasad określonych kodeksem pracy, ze względu na szczególny charakter tej służby wynikający ze zwiększonej dyspozycyjności, ściśle określonych granic obowiązków i podporządkowania przełożonym. W ustawie o Służbie Więziennej, brak jest podstawy materialno-prawnej do orzekania w przedmiocie objętym decyzją organu I instancji, na co trafnie powołał się organ odwoławczy. Z art. 96 ust. 1 tej ustawy wynika, że z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Uposażenie funkcjonariusza SW składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia (art. 97). Ustawodawca nie przewidział w składzie uposażenia zasadniczego, jak i dodatków do tego uposażenia, wynagrodzenia za czas służby przepracowany poza rozkładem czasu służby. Wynagrodzenie takie nie zostało też ustanowione w formie świadczenia pieniężnego, którego rodzaje wymienia art. 104 ustawy. Wskazany w podstawie prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji § 7 ust.1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej nie może stanowić podstawy prawnej decyzji nie tylko z powodu, o którym mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tj. z powodu innego przedmiotu regulowanego tym zarządzeniem, ale przede wszystkim i co uszło uwadze organu odwoławczego, dlatego, że zarządzenie nie może być podstawą prawną decyzji indywidualnej w sprawie z zakresu administracji publicznej. Akt normatywny jakim jest zarządzenie ministra nie mieści się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, a zatem nie może stanowić podstawy prawnej decyzji. Z tych względów, skoro nie ma podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, to stawiany skargą zarzut naruszenia art. 7 Kpa odnoszący się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego jest bezprzedmiotowy dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Przyznać trzeba natomiast rację skarżącemu, że organ odwoławczy naruszył art. 138 §1 pkt 2 Kpa. Rodzaje decyzji, jakie wydaje organ II instancji w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji zostały określone w art. 138 § 1 i 2 Kpa. W zaskarżonej decyzji Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej jako jej podstawę procesową wskazał art. 138 §1 pkt 2 Kpa. W tej podstawie procesowej zawarte zostały dwa rodzaje decyzji organu odwoławczego o charakterze kasacyjnym, a mianowicie: - art. 138 § 1 pkt 2 zdanie pierwsze określa tzw. decyzję kasacyjno- reformatoryjną stanowiąc, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy; - art. 138 §1 pkt 2 zdanie drugie określa tzw. decyzję kasacyjno- umarzającą stanowiąc, że organ odwoławczy uchylając decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji. Jak z powyższego rozróżnienia wynika, decyzja uchylająca oparta o przepis art. 138 §1 pkt 2 Kpa musi zawierać orzeczenie następcze, z którego będzie wynikało jakie są dalsze losy sprawy wszczętej przez organ I instancji. Organ odwoławczy orzekający w niniejszej sprawie zaniechał wydania jednego z tych przewidzianych przez ustawodawcę rozstrzygnięć, to znaczy ani nie orzekł odmiennie od organu I instancji co do istoty sprawy, ani nie umorzył postępowania organu I instancji. W ocenie sądu, skoro brak jest w ustawie podstawy prawnej roszczenia skarżącego, to organ II instancji powinien był wydać decyzję na podstawie art. 138 §1 pkt 2 zd. 2 Kpa. W ocenie Sądu, wyżej opisane uchybienie organu odwoławczego stanowi, z uwagi na oczywistość naruszonego przepisu prawa, o rażącym charakterze tego naruszenia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 zd. 2 Kpa. Jednocześnie z powyższym naruszeniem organ II instancji wyraził niezrozumiały i zupełnie wypaczający sens art. 139 Kpa pogląd co do istoty zakazu reformationis in peius. Wyjaśnić zatem trzeba, że przepis art. 139 Kpa brzmi następująco: "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny." Oznacza to, że zakazem reformationis in peius (zakazem niepogarszania sytuacji odwołującego się) objęte są sytuacje, gdy decyzja organu I instancji jest niewadliwa lub gdy dotknięta jest naruszeniami prawa, które nie mają charakteru naruszenia rażącego. Jeśli zatem organ odwoławczy w wyniku powtórnego rozpatrzenia sprawy stwierdził, że decyzja organu I instancji wydana została bez podstawy prawnej, to takie uchybienie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 139 Kpa, gdyż pod pojęciem tym rozumieć należy naruszenia prawa wyliczone zarówno w art. 145 §1 Kpa, art. 145 § 1a Kpa, jak i w art. 156 § 1 Kpa. W tej zaś sytuacji organ II instancji nie tylko był uprawniony, ale był zobligowany do orzeczenia na niekorzyść strony, które to orzeczenie - jak już była o tym mowa wyżej - powinno było przybrać postać decyzji kasacyjno-umarzającej (art.138 § 1 pkt 2 zd.2 Kpa). Z powyższych względów, skoro zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo procesowe, to należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 §1 pkt 2 Kpa stwierdzić jej nieważność, a o niewykonalności tej decyzji orzec na podstawie art. 152 P.p.s.a. W związku z wnioskiem organu o umorzenie postępowania należy wyjaśnić, że sąd administracyjny umarza postępowanie sądowe wyłącznie wówczas, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 161 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, a w rozpatrywanej sprawie przesłanki takie nie zaistniały.