II SA/Sz 169/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę. Decyzją nr [...] r. Dyrektor Izby Skarbowej udzielił Spółce A. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa na okres 6 lat. Następnie, w dniu 23 września 2013 r. Spółka A. zwróciła się o przedłużenie wydanego przez Dyrektora Izby Skarbowej zezwolenia nr [...] r. Składając przedmiotowy wniosek, Spółka A. wskazała na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 19 lipca 2012r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (sprawa i inni), jako zawierający wykładnię w zakresie charakteru przepisów art. 129 ust. 2, art 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w odniesieniu do dyrektywy nr 98/34/WE. W ocenie Spółki A., ww. wyrok jednoznacznie przesądza, że przepis art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, zgodnie z którym niedopuszczalne jest przedłużenie zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, jako przepis techniczny nieobjęty notyfikacją, nie może być stosowany. Decyzją z dnia [...], Dyrektor Izby Celnej jako organ I instancji, odmówił przedłużenia zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej nr [...] r., udzielonego Spółce A. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa na okres 6 lat. Przedmiotowe rozstrzygnięcie organ I instancji wydał w oparciu o przepis art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, zgodnie z którym zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie mogą być przedłużane. Nadto organ ustalił, iż przepis art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych nie wprowadza "innych wymagań" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., a przez to nie ma charakteru "przepisu technicznego" w ujęciu art. 1 pkt 11 tej dyrektywy i jako taki nie podlegał procedurze uprzedniej notyfikacji, o której mowa w art. 8 ust. 1 dyrektywy. Biorąc zatem powyższe pod uwagę organ podatkowy stwierdził, że wnioskowane przez stronę przedłużenie zezwolenia nr [...] r., na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa , wydanego przez Dyrektora Izby Skarbowej , jest niemożliwe. Od powyższej decyzji pismem z dnia 3 marca 2014 r. pełnomocnik Spółki A., wniósł odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie o przedłużeniu ww. zezwolenia na okres kolejnych 6 lat zgodnie z wnioskiem strony. Dyrektor Izby Celnej decyzją nr [...]r. postanowił utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, którą odmówiono przedłużenia na okres kolejnych sześciu lat zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa . Od powyższej decyzji pełnomocnik strony wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji Spółka A. zarzuciła niezasadne zastosowanie przepisu z art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, zakazującego przedłużania zezwoleń na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, podczas gdy powołany przepis stanowi "regulację techniczną" w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L98.204.37 ze zm.), a w konsekwencji, w braku notyfikacji projektu tej ustawy Komisji Europejskiej, nie może on być stosowany. W dniu 11 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyrok o sygn. akt II SA/Sz 51/15, którym uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej nr [...]r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, aczkolwiek z przyczyn odmiennych niż wskazane przez skarżącą. Jak wynika bowiem z treści decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...], skarżącej Spółce A. udzielono zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich na okres 6 lat od daty wydania tejże decyzji. Wspomniana decyzja została wydana w dniu [...] r., wobec czego okres sześciu lat, na które udzielono opisanego wyżej zezwolenia upłynął w dniu [...]. - a zatem jeszcze przed rozpoznaniem przez organ II instancji (w dniu r.) odwołania skarżącej od decyzji z dnia [...] r. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, postępowanie powinno przez ten organ zostać zgodnie z art 208 § 1 w zw. z art. 233 § 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa umorzone jako bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro w dacie orzekania przez organ odwoławczy upłynął już okres na jaki udzielono skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności, to nie mogło dojść do merytorycznego rozpoznania sprawy. Powyższe, na etapie postępowania odwoławczego, powinno skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji w całości i umorzeniem postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu, wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań i wobec kasacyjnego charakteru niniejszego wyroku sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem wykładni przedstawionej przez Sąd. Rozpatrując sprawę w wyniku wniesionego przez stronę odwołania oraz wykonując wyrok WSA o sygn. akt II SA/Sz 51/15 z dnia 11 czerwca 2015 r., Dyrektor Izby Celnej uznał, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania. W związku z powyższym, Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] postanowił uchylić decyzję organu I instancji nr [...] r. i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dacie orzekania zezwolenie, którego przedłużenia domagała się skarżąca, wygasło, co oznacza, że postępowanie w sprawie przedłużenia przedmiotowego zezwolenia stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 233 § 1 pkt 2 lit. "a" ustawy O.p., a organ winien obligatoryjnie wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie. Zdaniem organu, nie jest możliwe rozstrzyganie w przedmiocie zmiany zezwolenia, bowiem zezwolenie którego zmiany domaga się Spółka A. już nie istnieje. Zasadnym zatem w tej sytuacji było, zdaniem organu, wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie. Dodatkowo, Dyrektor Izby Celnej w obszernym uzasadnieniu, powołując się na przepisy ustawy o grach hazardowych, wyjaśnił, z jakich względów wydanie decyzji uwzględniającej wniosek skarżącej było niemożliwe. Organ argumentował m. in., że zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o grach hazardowych brak jest możliwości przedłużania zezwoleń udzielonych przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Organ nie podzielił zarzutów odnoszących się do braku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych przez Komisję Europejską wywodząc, że ustawa o grach hazardowych obowiązuje obecnie w P. w sposób w pełni legalny i prawnie wiążący. Wywiedziona przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z przepisów dyrektywy 98/34/WE ewentualna sankcja prawna za brak uprzedniej notyfikacji przez państwo członkowskie przepisów technicznych, polegająca na niestosowaniu przez organy krajowe nienotyfikowanych przepisów technicznych, w żaden sposób nie prowadzi do bezpośredniego pozbawienia tychże nienotyfikowanych przepisów ich mocy obowiązującej i nie wpływa na ich dalsze walidacyjne obowiązywanie. Jednocześnie, organ stwierdził, że przepisy dotyczące działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, w tym art. 129 ust. 2, art. 135 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, nie mają charakteru przepisów technicznych w rozumieniu ww. dyrektywy. Spółka A. wniosła na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosząc zarzut niezasadnego uznania art. 129 ust. 2 oraz art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych za przepisy niemające charakteru "regulacji technicznej" i tym samym błędne przyjęcie, że mogą one być nadal legalnie stosowane, podczas gdy ww. przepisy stanowią "regulacje techniczną" w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, a w konsekwencji, w braku notyfikacji tejże ustawy, przepisy te nie mogą być stosowane. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona prawa, a podniesione w skardze zarzuty okazały się nietrafne. Dokonując analizy akt postępowania w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na fakt, iż w związku z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy, nie może ograniczyć się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie jedynie na kontroli zasadności argumentów odwołania, postawionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Przy czym należy mieć na względzie, iż w celu rozpatrzenia sprawy w postępowaniu podatkowym organ podatkowy jest obowiązany, zgodnie z art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.), dalej "O.p.", podjąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Jednocześnie organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, do jakich doszło w sprawie w okresie pomiędzy wydaniem decyzji w pierwszej i drugiej instancji. Odnosi się to nie tylko do organu orzekającego w I instancji, ale również do organu wydającego decyzję w postępowaniu odwoławczym, a działanie organu odwoławczego co do zasady nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji, zaś cel kontrolny decyzji organu odwoławczego tylko uzupełnia cel merytoryczny (por.: wyrok WSA z dnia 11 lipca 2008r., I SA/Lu 290/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 lipca 2008r., U SA/Kr 414/07,). Stosownie do art. 233 § 1 O.p. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji albo 2) uchyla decyzję organu pierwszej instancji: a) w całości lub w części - i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy lub uchylając tę decyzję - umarza postępowanie w sprawie, b) w całości i sprawę przekazuje do rozpatrzenia właściwemu organowi pierwszej instancji, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest zatem uzależnione od prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych i dokonanej oceny prawnej, a także od tego, czy materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania jest kompletny i wystarczający dla jego merytorycznej i prawnej oceny. Badając akta postępowania organ odwoławczy zobowiązany jest do ustalenia, czy stan faktyczny w sprawie nie uległ zmianie w sposób, który może mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie, co należy podkreślić, zmianie uległ stan faktyczny i w dacie rozpoznawania sprawy przez Dyrektora Izby Celnej zezwolenie, o którego przedłużenie ubiegała się skarżąca, wygasło. W konsekwencji organ ten zobowiązany był w pierwszej kolejności do rozważenia jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miało wygaśnięcie zezwolenia, nie tracąc przy tym z pola widzenia dopuszczalności przedłużenia zezwolenia w oparciu o przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612 zez zm.), dalej "u.g.h." zważywszy, że wniosek o przedłużenie zezwolenia został złożony przed jego wygaśnięciem. Zgodnie z art. 129 ust. 1 tej ustawy, działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie z kolei do art. 135 ust. 2a ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, odpowiadającemu w swej treści uchylonemu przez art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. (Dz.U.2015.1201) zmieniającej ww. ustawę z dniem 3 września 2015 r. przepisowi art. 138 ust. 1 ww. ustawy, zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, nie mogą być przedłużane. W związku z powyższym, zgodzić się należy ze stanowiskiem Dyrektora Izby Celnej, że w konsekwencji brak było prawnych możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej. Zarzuty skargi sprowadzają się głównie do konkluzji, iż przepisy ustawy o grach hazardowych, jako przepisy techniczne, nie mogą być w niniejszej sprawie zastosowane ze względu na brak notyfikacji przez Komisję Europejską, co w efekcie, zdaniem skarżącej, powinno przełożyć się na przedłużenie zezwolenia. W związku z powyższym należy wyjaśnić, że przepisy techniczne zostały zdefiniowane w dyrektywie Nr 98/34/WE jako specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług. Przepisy techniczne obejmują więc przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne państwa członkowskiego, które odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź innych wymagań lub zasad dotyczących usług, bądź też do kodeksów zawodowych lub kodeksów postępowania, które z kolei odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź do innych wymogów lub zasad dotyczących usług (art. 1 pkt 11 dyrektywy Nr 98/34/WE). Urządzanie gier hazardowych nie podlega harmonizacji, co oznacza, że państwa członkowskie, ustanawiając zasady prawne regulujące tę dziedzinę, same wybierają własny, odpowiedni dla warunków i potrzeb lokalnych poziom ochrony, jednakże przy ustanawianiu norm prawnych muszą uwzględniać, że środki krajowe nie mogą naruszać swobód traktatowych (swobodnego przepływu towarów, osób, usług, kapitału na obszarze Unii Europejskiej). Państwa członkowskie decydują nie tylko o zakresie i poziomie ochrony, ale i o sposobie, w jaki zostanie to osiągnięte, przy czym granice tej ochrony wyznaczają zasady niedyskryminacji (braku ukrytego ograniczenia) oraz proporcjonalności. Zasada proporcjonalności wyraża się w zachowaniu kryterium adekwatności przyjętego środka krajowego do realizowanego celu. (por. wyrok WSA z dnia 16 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Gl 1408/14). Z orzecznictwa TSUE (zob.: w wyrok z dnia 8 września 2009 r. C-42/07), w tym orzeczenia z dnia 19 lipca 2012 r. wynika, że to, iż przepis ma charakter techniczny, nie wyklucza możliwości powołania się przez państwo na klauzulę porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego, czy moralności publicznej, jako nadrzędnych wartości podlegających ochronie w państwie członkowskim, które ma prawo chronić obywateli (konsumentów) przed niepożądanymi, szkodliwymi dla struktur społecznych zjawiskami. Do zbioru takich zagrożeń należy zaliczyć bez wątpienia hazard, którego uprawianie prowadzi niejednokrotnie do uzależnienia, a w konsekwencji pozbawiania rodziny środków do życia, upadłości, rozpadu więzi rodzinnych, zawodowych, społecznych, przestępczości itp. Podobny pogląd wyrażony został w uzasadnieniu do projektów ustawy o grach hazardowych z 2009 r. (druk sejmowy Nr VI.2481 i Nr VI.2482). W tych okolicznościach zasadnie organ przyjął, że w niniejszej sprawie przepisy ustawy o grach hazardowych miały zastosowanie, a w konsekwencji, iż pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącej o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa było niedopuszczalne. Jednocześnie, rozpatrując odwołanie skarżącej od decyzji odmawiającej przedłużenia zezwolenia oraz wykonując zalecenia zawarte w wyroku WSA o sygn. akt II SA/Sz 51/15 z dnia 11 czerwca 2015 r. organ był zobowiązany uwzględnić zmianę stanu faktycznego, która miała miejsce po wydaniu decyzji w I instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w dacie rozpatrywania odwołania skarżącej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa wygasło. Wygaśnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, w sytuacji, gdy brak jest możliwości jego przedłużenia, odnosi taki skutek, że brak jest przedmiotu sprawy, do którego w istocie odnosi się żądanie strony. W sytuacji gdy zezwolenie już nie obowiązuje, to prowadzenie postępowania i orzekanie w przedmiocie przedłużenia tego zezwolenia jest bezprzedmiotowe, wygaśnięcie decyzji ma bowiem ten skutek, że przestaje ona istnieć w obrocie prawnym. Odpadła bowiem przesłanka przedmiotowa warunkująca (obok przesłanki podmiotowej) możliwość prowadzenia postępowania. W tym stanie rzeczy decyzja o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania była uzasadniona i odpowiadała prawu. Z tych względów, stosownie do art. 151 P.p.s.a. sąd skargę oddalił.