II SA/Sz 174/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka -Kuligowska (spr.),, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi D. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej D. Ł. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej "k.p.a.") oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. Ł. od decyzji Burmistrza Gminy nr [...] r. (znak) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...]na terenie działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym, wydanej na rzecz Spółki A. , utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że dnia 11 stycznia 2016 r. do Urzędu Gminy i Miasta wpłynął wniosek Spółki A. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego mającej polegać na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na terenie działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym. Po przygotowaniu analizy określającej cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr położonej w obrębie geodezyjnym oraz przygotowaniu projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, Burmistrz poinformował strony o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Pismem z tego samego dnia Burmistrz zwrócił się do Sołtysa Wsi o wywieszenie na tablicy ogłoszeń obwieszczenia o toczącym się postępowaniu. Projekt przedmiotowej inwestycji został uzgodniony przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, przez Zarząd Powiatu Wydział DP oraz Starostwo Powiatowe Wydział OŚ. W toku postępowania do organu I instancji wpłynął sprzeciw mieszkańców wsi, w którym zwrócono uwagę, iż w obszarze występuje zabudowa wypoczynkowo-rekreacyjna. W piśmie z 1 listopada 2016 r. D.Ł. wniosła o przedstawienie jednoznacznych dowodów na to, że inwestycja nie wpłynie na korzystanie z sąsiednich nieruchomości, a w szczególności, że nie będzie wpływać na zdrowie i życie ludzi. Zastrzeżenia do inwestycji wnieśli także A. R., I. R.-G., R.G. oraz G. G. Burmistrz Gminy decyzją z [...]. orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla powyższego przedsięwzięcia. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła D.Ł., wskazując na zagrożenia związane z promieniowaniem wytwarzanym przez anteny stacji bazowej i ich negatywny wpływ na zdrowie mieszkańców wsi. Podniosła również, że inwestycja narusza ład przestrzenny i walory krajobrazowe oraz nie tworzy harmonijnej całości z okolicznymi terenami. Organ odwoławczy nie znajdując podstaw do uchylenia decyzji I instancji, po przytoczeniu treści art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podniósł, że złożony przez inwestora wniosek spełnia wymogi przewidziane prawem, zaś o wszczęciu przedmiotowego postępowania Burmistrz Gminy poinformował strony zawiadomieniem oraz obwieszczeniem. Projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przesłany został do uzgodnienia do odpowiednich podmiotów, zgodnie z przepisem art. 53 ust. 4 ww. ustawy. W odpowiedzi na powyższą czynność do akt sprawy wpłynęły ww. postanowienia podmiotów, do których przesłano projekt decyzji do uzgodnienia. Poza tym w aktach sprawy znajduje się analiza z [...] r. określająca cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr położonej w obrębie geodezyjnym sporządzonej na podstawie występujących cech zabudowy na obszarze analizowanym, w której to zawarto informację na temat rodzaju przedsięwzięcia, jego planowanego usytuowania, charakteru działki inwestycyjnej oraz terenów znajdujących się wokół działki inwestycyjnej. Wskazano w niej na konieczność uzgodnienia inwestycji z Dyrektorem RZGW z uwagi na położenie działki inwestycyjnej nr na terenach szczególnego zagrożenia powodzią. W analizie nie ma charakterystyki zabudowy kubaturowej występującej w sąsiedztwie działki inwestycyjnej, jednakże z uwagi na charakter obiektu - wieża kratowa, obiekt infrastruktury technicznej - który nie jest obiektem kubaturowym, brak jest podstaw do przeprowadzenia takiej szczegółowej analizy. Z tego opracowania wynika, że przedmiotowa inwestycja zakłada zamontowanie na wieży kratowej sześciu anten sektorowych o parametrach szczegółowo wskazanych w badanej decyzji [...] i nie będzie zaliczana do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zaś wiązki promieniowania anten sektorowych występować będą w przestrzeni niedostępnej dla ludzi. Organ podkreślił również, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być przez organ uzależniane od spełnienia przez wnioskodawcę warunków, o których nie ma mowy w powołanej ustawie. Z kolei szczegółowe kwestie związane z realizacją i oddziaływaniem inwestycji, takie jak hałas czy wiązki promieni emitowanych przez anteny sektorowe, rozpatrywane będą dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Kolegium nie zgodziło się także z zarzutem naruszenia ładu przestrzennego przez planowaną inwestycję, wskazując, że planowany obiekt - wieża kratowa - jest obiektem infrastruktury technicznej i jako taki nie podlega rygorom zachowania ładu przestrzennego. D.Ł. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniosła liczne zarzuty względem tej decyzji. Natomiast w piśmie z dnia 10 lutego 2017 r. stanowiącym uzupełnienie skargi wskazała na uchybienia: - art. 50 ust 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego, - art. 59 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 96 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. wobec przyjęcia, że wnioskodawca nie był zobowiązany do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar [...], - art. 7, 80, 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dokonanie dowolnej oceny dowodów oraz utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.,) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, pod kątem powyższego kryterium wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów aniżeli w niej podniesione. Stosownie do art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 k.p.a.). Przy czym odwołanie, będące podaniem, powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (do art. 63 § 2 k.p.a.). Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do oceny żądań i zarzutów zawartych w odwołaniu ma obowiązek dokonać wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia poprzez sprawdzenie, czy odwołanie czyni zadość dla podania i czy zostało złożone w terminie przez legitymowany podmiot, tj. będący stroną w postępowaniu. Dopiero ustalenie tych kwestii warunkuje zgodne z prawem prowadzenie postępowania odwoławczego i rozpoznanie merytoryczne sprawy. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że organ odwoławczy w ogóle nie wyjaśnił, kto wniósł odwołanie. W zaskarżonej decyzji Kolegium co prawda wskazało, że rozpoznało odwołanie D.Ł., jednakże analiza pisma z dnia 14 października 2016 r. (data wpływu do Urzędu Gminy i Miasta ), które organ potraktował jako jej odwołanie, dowodzi, że skarżąca złożyła je "w imieniu mieszkańców wsi ". Już w pierwszym wersie wskazanego odwołania stwierdziła, że działa właśnie za mieszkańców, jednakże nie podała z imienia i nazwiska tych osób. Również w dalszej części pisma posłużyła się liczbą mnogą "nasz sprzeciw..." "zwracamy się ...", "oświadczamy...", "według nas...". Niewątpliwie odwołanie zostało podpisane tylko i wyłącznie przez D. Ł., ale nie zwalniało to organu od wyjaśnienia, w imieniu dokładnie jakich osób je złożyła i w dalszej kolejności do wezwania o przedstawienie pełnomocnictwa od tych osób bądź wezwania ich o podpisanie wniesionego podania. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni. Dopiero po uzupełnieniu powyższych braków, a więc wyjaśnieniu, kto składa odwołanie, można było uruchomić postępowanie odwoławcze. Tymczasem Kolegium, wbrew ciążącym na nim obowiązkom, nie wyjaśnił tych kwestii, czym naruszył art. 7, 77 § 1, 63 oraz 64 k.p.a. W orzecznictwie podnosi się, że jeżeli środek odwoławczy nie spełnia wymogów formalnych, to jest bezskuteczny, co wyklucza dopuszczalność przystąpienia przez organ do jego merytorycznego rozpoznania. Organ zobowiązany jest najpierw wezwać wnoszącego do usunięcia braków formalnych odwołania (zażalenia), ewentualnie także do nadesłania innych niezbędnych wyjaśnień na piśmie, z zastrzeżeniem konsekwencji prawnych w razie niezastosowania się do wezwania (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2355/14, LEX nr 2057370). Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że nawet gdyby przyjąć, iż odwołanie wniosła D.Ł. wyłącznie we własnym imieniu, to i tak organ dopuścił się naruszenia prawa, skoro nie rozważył, czy ww. przysługiwała legitymacja procesowa do udziału w sprawie w charakterze strony. Postępowanie w przedmiotowej sprawie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy tej ustawy nie regulują kwestii legitymacji procesowej w postępowaniach prowadzonych w oparciu o jej regulacje. Zastosowanie zatem znajduje ogólna zasada wyrażona w art. 28 k.p.a., zgodnie z którą, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie przyjmuje się, że interes prawny powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany środek zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1588/12, Lex nr 1218392). Interes prawny musi charakteryzować się tym, że jest indywidualny, konkretny, istniejący obiektywnie i potwierdzony okolicznościami faktycznymi, które stanowią podstawę zastosowania przepisu prawa materialnego (por. B. A., J. B. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", r., strona 225). Kwestia posiadania interesu prawnego, który warunkuje występowanie w danym postępowaniu w charakterze strony, uzależniona jest więc od okoliczności konkretnej sprawy oraz przepisów znajdujących do niej zastosowanie. Niewątpliwie w postępowaniu, w którym została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. posiada wnioskodawca (inwestor), a oprócz niego, status strony przysługuje podmiotom, które legitymują się prawem własności czy prawem wieczystego użytkowania do nieruchomości objętej wnioskiem jak i nieruchomości sąsiednich, jeżeli znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji (zob. wyrok WSA z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1224/13, Lex nr 1493081). Przy czym okoliczność, że określona osoba brała udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, nie zwalniała organu odwoławczego od obowiązku zbadania, czy odwołania wniosły osoby mające przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Analizę taką, jak już wyżej wskazano, organ odwoławczy powinien przeprowadzić w fazie postępowania rozpoznawczego i w przypadku stwierdzenia, iż odwołujący się nie posiada przymiotu strony, powinien umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie organ II instancji nie dokonał oceny interesu prawnego osoby, którą uznał za odwołującą się. Co istotne w aktach administracyjnych brak jest wykazu stron postępowania czy też chociażby mapy katastralnej obejmującej obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać (tj. o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z tego też względu jak i przysługujących uprawnień sądowi administracyjnemu, tutejszy Sąd nie mógł przyjąć istnienia u skarżącej przymiotu strony, zwłaszcza, że nie jest wiadomym do jakich działek przysługuje jej tytuł własności (ewentualnie użytkowania wieczystego). Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rozpatrzenie odwołania podmiotu niebędącego stroną w sprawie stanowi o podstawie do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Powyższe rozważania w zakresie uchybień organu odwoławczego prowadzą do wniosku, że Kolegium nie dokonało ustaleń w zakresie okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy, co przesądza o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei charakter stwierdzonego naruszenia prawa uniemożliwia merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji i ustosunkowanie się przez Sąd do zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 oraz art. 205 § 1 ww. ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).