II SA/Sz 198/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. Spółki z o.o. w Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Gościnie z dnia 22 grudnia 2020 r. Nr XXIII/187/20 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gościno dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnym Wierzbka Dolna p o s t a n a w i a I. odrzucić skargę, II. zwrócić stronie skarżącej kwotę [...] [...]) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. K. Spółka z o.o. w Z., zwana dalej "skarżącą", wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Nr XXIII/186/20 (skorygowaną następnie co do oznaczenia na XXIII/187/20) Rady Miejskiej w Gościnie z dnia 22 grudnia 2020 roku w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gościno dla obszaru położonego w obrębie Wierzbka Dolna. Zaskarżonej uchwale zarzuciła istotne naruszenie zasad i trybu uchwalania studium zawartych w art. 28 pkt 2 w zw. z art. 30 ; art. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 ; art. 6; art.10 pkt 1; art.11, art. 15 w zw. z art. 32 ; art. 32 ustawy o planowaniu przestrzennym. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi owo wywodzone naruszenie miało polegać w szczególności na przyjęciu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gościno dla obszaru położonego w obrębie Wierzbka Dolna bez wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu, bez organizacji publicznej dyskusji na projektem oraz bez oznaczenia terminu zgłaszania uwag do projektu. Sprawiło to, że nie można było porównać wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium, stanowiącego załącznik do unieważnionej uchwały Rady Miejskiej Nr XXI/172/20 z załącznikiem do Uchwały Rady Miejskiej Gościna Nr XXIII/187/20 z dnia 22 grudnia 2020r. w odniesieniu do złożonych przez skarżącą uwag. Pozbawiło to skarżącą możliwości ochrony własnego interesu prawnego i udziału w procedurze uchwalania studium w fazie wyłożenia projektu do publicznej wiadomości. Ponadto w ocenie skarżącej jej uwagom z dnia 9 września 2020r. nadano wadliwą kwalifikację. Burmistrz Gościna oraz Rada Miejska w Gościnie, potraktowali je, jako wniosek o zmianę studium w przyszłości, tymczasem należało traktować je jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa od istniejącego już roku 2004. Jak dalej wywiedziono owe uwagi zawierają adekwatne żądanie w postaci uaktualnienia istniejących uwarunkowań studium na podstawie wydanych warunków zabudowy dla działki [...] w uchwałach o studium Gminy Gościno w latach ubiegłych, jak również w tej kwestionowanej Uchwale Rady Miejskiej Gościna Nr XXIII/186/20 z dnia 22 grudnia 2020 r. W odpowiedzi na skargę Gmina Goślino, dalej również przywoływana jako "organ", reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o oddalenie skargi w całości i rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. Uzasadniając powyższe stanowisko organ wskazał, iż przed przystąpieniem do zmiany studium tj. w dniu 7 grudnia 2018 r. Rada Miejska w Gościnie podjęła uchwałę nr III/10/18 w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego Gminy Gościno. Z treści powyższej uchwały wynika jednoznacznie, że prace przy zmianie studium podjęte zostały jedynie dla obszaru położnego w obrębie ewidencyjnym Wierzbka Dolna. Zmiana studium dokonana na podstawie zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Gościnie nr XXIII/187/20 z dnia 22 grudnia 2020r. podyktowana była koniecznością dostosowania studium do intensywnie rozwijającej się w obrębie Wierzbka Dolna kopalni kruszyw. Pełnomocnik Gminy podkreślił, że zmiana studium przyjęta zaskarżoną uchwałą w żaden sposób nie dotyczy nieruchomości należących do skarżącej, albowiem zmiana studium dotyczy wyłącznie obszaru Wierzbka Dolna, zaś nieruchomości należące do skarżącej położone są w obszarze Ząbrowo tj. w obszarze nie objętym zmianami studium wprowadzonymi zaskarżoną uchwałą z dnia 22 grudnia 2020r. Wskazano też, iż wbrew twierdzeniom skarżącej organy gminy wyczerpały postępowanie opisane ustawą planistyczną i w tym celu w dniu 15 lipca 2020 r. Gmina Gościno zamieściła w dzienniku "Głos Koszaliński" ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany studium, który został przyjęty zaskarżoną uchwałą. W okresie od 15 lipca 2020r. do 16 września 2020r. obwieszczenie o wyłożeniu projektu zmiany studium, przyjęte następnie zaskarżoną uchwałą, zostało zamieszczone na tablicy Urzędu Miejskiego w Gościnie oraz na tablicy ogłoszeń w miejscowości Dargocice (obręb Wierzbka Dolna) a także na BIP Urzędu Miejskiego w Gościnie. Wreszcie w dniu 12 sierpnia 2020r. w Urzędzie Miejskim w Gościnie został sporządzony protokół z przeprowadzenia dyskusji publicznej nad projektem zmiany studium, lecz w tejże dyskusji nie wzięła udziału skarżąca oraz żaden z pozostałych mieszkańców Gminy Gościno lub podmiotów mających siedzibę na terenie Gminy Gościno. Organ podstawę odrzucenia skargi upatruje w tym, że po stronie skarżącej brak jest interesu prawnego lub uprawnienia które mogłoby zostać naruszone zaskarżoną uchwałą, a przynajmniej skarżąca nie wykazuje tego interesu lub uprawnienia. Odnosząc się do innych zarzutów skargi wskazano też, iż zakres zmian studium został określony przez Radę Miejską w Gościnie na podstawie uchwały z dnia 7 grudnia 2018r. nr III/10/18 tj. wyznaczony został przez organ stanowiący Gminy jedynie w zakresie obrębu Wierzbka Dolna i w takim zakresie tj. zakresie wyznaczonym uchwałą gmina Gościno prowadziła postępowanie w sprawie zmiany studium. Gdyby zatem zaskarżona uchwała dotyczyła także obrębu Ząbrowo to niewątpliwie wykraczałaby ona poza zakres zmian przyjętych przez Radę Miejską w Gościnie uchwałą z dnia 7 grudnia 2018r. nr III/10/18 oraz poza zakres prac urbanistycznych prowadzonych na zlecenie Gminy Gościno. Końcowo wskazano, iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Gościnie z dnia 22 grudnia 2020r. nie posiada żadnych wad prawnych i wobec niej Wojewoda Zachodniopomorski nie wnosił zastrzeżeń. W odpowiedzi na powyższe skarżąca spółka wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o przeprowadzenie dowodów z dołączonych dokumentów oraz podjęła polemikę ze stanowiskiem pełnomocnika Gminy. Wskazano w szczególności, iż wyłożenie projektu studium miało miejsce w okresie pandemii co z uwagi na specjalne procedury dostępności Urzędu Gminy Gościno w tym okresie utrudniało realizację tego prawa. W obwieszczeniu o udostepnieniu projektu studium nie ma też żadnej wzmianki jak został zorganizowany dostęp do wglądu do obszernej dokumentacji w pomieszczeniach Urzędu Miasta Gościno oraz dyskusja nad projektem dla większej grupy mieszkańców w okresie pandemii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Analiza skargi doprowadziła Sąd do przekonania, że podlega ona odrzuceniu, bowiem interes prawny Skarżącej nie został naruszony. Na wstępie rozważań wskazać należy, że skarżąca spółka jest właścicielem nieruchomości położnych ma terenie Gminy Gościno obręb [...] (działki nr [...]). Dla tego terenu nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego uchwalone natomiast zostało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gościno. Natomiast uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia miała za przedmiot zmianę owego studium jednakże wyłącznie dla obszaru położonego w obrębie Wierzbka Dolna. Zakres powyższych prac został ustalony w uchwale Rady Miejskiej w Gościnie z dnia 7 grudnia 2018r. nr III/10/18 w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego Gminy Gościno. Także z treści powyższej uchwały wynika jednoznacznie, że prace przy zmianie studium podjęte zostały jedynie dla obszaru położnego w obrębie ewidencyjnym Wierzbka Dolna Jak wyjaśniono w uzasadnieniu skarżonej uchwały, zmiana studium wynikała z potrzeby ujawnienia nowych udokumentowanych złóż kopalin a także umożliwienia zlokalizowania terenów powierzchniowej eksploatacji kruszyw naturalnych na obszarach leśnych, znajdujących się na terenie obrębu ewidencyjnego Wierzbka Dolna, stanowiących własność Skarbu Państwa. Na terenie zmiany studium, na którym występują udokumentowane złoża kruszyw naturalnych inwestor zamierza uruchomić ich eksploatację. Wskazano też, że zgodnie z art 95 ust 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1064. z późn. zm.) dokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Ponadto zgodnie z art. 95 ust. 2 powyższej ustawy w terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tymczasem udokumentowane złoża kopalin nie zostały dotychczas wprowadzone do studium. Warto wreszcie dostrzec, iż w toku uchwalania zmiany studium rozważane było stanowisko skarżącej uznane przez Radę Gminy za uwagę dotyczącą działki [...] obręb {...]. Owa uwaga nie została jednak uwzględniona co uzasadniono tym, iż nie dotyczyła ona terenu zmiany studium. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego przepisu wynika, iż skarga na uchwałę organu gminy nie jest actio popularis a do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Jak wskazuje się bowiem w literaturze nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 101). Skargę na uchwałę organu gminy może zatem wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje ( tak. postanowienie NSA z 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt. II OZ 703/09 – CBOSA). W doktrynie i judykaturze istnieje też ugruntowane stanowisko dotyczące cech jakie powinien posiadać interes prawny. Przyjmuje się, że powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a ponadto powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego (materialnego), choć dopuszcza się również, aby była to norma prawa cywilnego. W tym ostatnim przypadku zwraca się jednak uwagę, że przepisy prawa cywilnego mogą być uwzględnione przy wyprowadzaniu interesu prawnego tylko wówczas, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do instytucji prawa cywilnego. Należy przyjąć, że interes prawny powinien być bezpośredni, a więc wynikać wprost z norm prawa powszechnie obowiązującego. Pojęcie interesu prawnego uosabia potencjalną możność nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które muszą wynikać z powszechnie obowiązującego prawa i których adresatem może być wyłącznie osoba określona (wskazana) przez to prawo (patrz Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. CH Beck, wyd. 2). Zatem przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd jest zobligowany do zbadania w pierwszej kolejności legitymacji procesowej wnoszącego skargę według wskazanych wyżej kryteriów wynikających z art. 101 ust. 1 u.s.g. W sprawie nie ulega wątpliwości, iż kwestionowana zmiana studium nie dotyczy terenu na którym skarżąca spółka posiada nieruchomości czy nawet gruntów sąsiadujących z gruntami spółki. Ma ona bowiem za przedmiot tereny na których znajdują się złoża kopalin, do których wprowadzenia do studium Rada Gminy jest zobowiązana na podstawie przywołanych wyżej przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Należy też mieć też na względzie, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie stanowi podstawy do określenia możliwego zainwestowania czy zagospodarowania terenu w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy a poszczególne ustalenia studium, zwłaszcza dotyczące przewidywanego przeznaczenia poszczególnych terenów mogą naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości, w szczególności w przypadku, gdy przewidziany sposób zagospodarowania określonego terenu doprowadzi do naruszenia uprawnień wynikających z prawa własności. Uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium może zatem skutecznie podważać tylko te jego ustalenia, które w perspektywie uchwalenia planu miejscowego naruszą jego prawo do wykonywania prawa własności (korzystania z nieruchomości) w sposób dotychczasowy, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Powyższe doprowadziło Sąd do wniosku, iż objęta skargą uchwała zmieniająca studium nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej spółki. W takim zaś przypadku stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd jest zobligowany do odrzucenia skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. orzekł jak w pkt I postanowienia. O zwrocie uiszczonej opłaty w wysokości [...] zł, Sąd orzekł jak w pkt II postanowienia, w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.