II SA/Sz 199/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [..] r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej , działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy po rozpatrzeniu wniosku K. Z. przyznał świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej J. S. w kwocie po [...] zł na okres od [...]r. W wyniku wszczętego z urzędu postępowania, decyzją z dnia [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej , działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy w oparciu o przepis art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 2 pkt 7, art. 12 ust. 2, art. 23, art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 192, poz. 1378 z późn. zm.) ustalił, że wpłacone K. Z. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz J. S. za [...] r. w kwocie [...] zł, jest świadczeniem nienależnie pobranym. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia było ustalenie przez organ, iż K. Z. we [...] r. tj. w okresie pobierania świadczenia alimentacyjnego z funduszu alimentacyjnego otrzymała od ojca dziecka alimenty w kwocie [...] zł, Powyższe organ ustalił w prowadzonym postępowaniu, w którym K. Z. wyjaśniła, że od [...] r. otrzymuje na konto bankowe alimenty na rzecz syna J. S. od jego ojca A. S. przekazywane przez [...]. We [...] r. była to kwota wysokości [...] zł. Skarżąca podała również, iż w [...] r. otrzymała z Sądu Okręgowego informację, że zobowiązany A. S. będzie za pośrednictwem zagranicznego organu egzekucyjnego dokonywał spłat zaległych alimentów. Organ pismem z dnia [...] r. otrzymał z Sądu Okręgowego informację, że w aktach sprawy o egzekucję alimentów od A. S. brak oświadczenia dłużnika, że wpłacone przez niego kwoty są spłatą zaległych alimentów. Nadto organ ustalił, że zaległość alimentacyjna na rzecz J. S. do [..]r. wynosiła [...] zł (po pomniejszeniu o wpłaty dokonane przez dłużnika w okresie od [...] r.), zatem pomimo otrzymywania alimentów od dłużnika egzekucja tych świadczeń jest nadal bezskuteczna, zgodnie z definicją bezskuteczności egzekucji zawartą w art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W niniejszej sprawie nie można uznać, że w wyniku otrzymywania przez uprawnioną alimentów od zobowiązanego wygasła przesłanka bezskuteczności egzekucji, co powodowałoby ustanie prawa do pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jednakże – zdaniem organu - fakt otrzymywania alimentów od dłużnika, bez względu na to czy były to alimenty zaległe czy bieżące, powoduje, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego stają się nienależnie pobranymi do wysokości alimentów otrzymanych bezpośrednio od dłużnika alimentacyjnego w tym samym okresie. We [...] r. J. S. otrzymał świadczenie z funduszu alimentacyjnego oraz alimenty od dłużnika A. S. Kwota wypłaconego świadczenia wyniosła [...] zł, natomiast kwota otrzymanych alimentów [..] zł. Zgodnie z art. 2 pkt 7 lit. d) ww. ustawy kwota nienależnego świadczenia nie może przekroczyć kwoty otrzymanego świadczenia alimentacyjnego od dłużnika. Z uwagi na powyższe należało orzec o zwrocie kwoty [...] zł za [...] r. jako świadczenia nienależnie pobranego. W odwołaniu od ww. decyzji K. Z. podniosła, iż ojciec dziecka nie płacił alimentów od 10 lat i posiada z tego tytułu znaczne zadłużenie, dlatego uważa, że wpłacane przez niego kwoty są spłatą zaległych alimentów. Nie ma to wpływu na jej prawo do bieżących świadczeń, a zatem i świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W wyniku rozpoznania odwołania K. Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] podzieliło stanowisko organu I instancji, utrzymując w mocy wydaną przez ten organ opisaną wyżej decyzję z dnia [..] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało ustawowe przesłanki przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego wynikające z ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz po przedstawieniu ustalonego w wyniku przeprowadzonego postępowania stanu sprawy stwierdziło, że organ I instancji słusznie w oparciu o treść art. 2 ust. 7 lit. d ww. ustawy wydał zaskarżoną decyzję, uznając wypłacone K. Z. w miesiącu [...] r. świadczenie z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Nadto Kolegium podkreśliło, że skarżąca była kilkakrotnie pouczana o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu pierwszej instancji o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w szczególności o uzyskaniu dochodu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca ponownie podniosła, że płacone przez dłużnika alimentacyjnego od [...] r. alimenty są spłatą zaległości. Dodatkowo wskazała, że aktualnie znajduje się z dwójką dzieci w bardzo trudnej sytuacji finansowej, korzysta z pomocy MOPS, a zwrot kwoty [...] zł jest dla niej bardzo dużym obciążeniem finansowym. Nie posiada środków finansowych umożliwiających jej zwrócenie kwoty określonej w zaskarżonej decyzji. Podkreśla, iż ojciec dziecka przez 10 lat nie płacił zasądzonych w kwocie [...] zł miesięcznie alimentów. Od [...] r. zaczął wpłacać po [....] zł miesięcznie. Z funduszu alimentacyjnego pobierała zatem i tak kwotę niższą niż zasądzone alimenty. Była przekonana, iż otrzymywana bezpośrednio od dłużnika alimentacyjnego kwota stanowi spłatę zaległych alimentów i nie wiedziała, że kwotę tą będzie musiała zwrócić. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując podstaw do zmiany wydanego rozstrzygnięcia wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W postępowaniu sądowym badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego obowiązującymi w dacie wydania zaskarżonego aktu (decyzji) oraz prawidłowość procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej: P.p.s.a.) sąd rozstrzyga granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r., ustalającą, iż wypłacona skarżącej za miesiąc [....] r. kwota świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł stanowi świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. d) ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, z czym wiązać się będzie obowiązek jej zwrotu (art. 23 ustawy). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie skargę K. Z. należy uznać za zasadną. Materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowiły przepisy wielokrotnie nowelizowanej ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji nietrafnie zacytował art. 2 pkt 7 lit. d) ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 01.01.2012 r., zgodnie z którym nienależne jest świadczenie, wypłacone w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212) wprowadzającej nową redakcję tego przepisu, sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie tej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Na brzmienie art. 2 pkt 7 lit. d) ww. ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów obowiązujące przed 1.01.2012 r. stwierdzającego, że ilekroć w ustawie jest mowa o nienależnie pobranym świadczeniu z funduszu alimentacyjnego oznacza to świadczenie wpłacone w przypadku, gdy osoba uprawniona otrzymała alimenty, powołał się organ odwoławczy, dokonując jednak błędnej wykładni i zastosowania tego przepisu. W większości orzeczeń sądów administracyjnych zaprezentowano wykładnię tego przepisu oraz art. 23 ww. ustawy, przyjmując, że sformułowanie "w okresie ich pobierania otrzymała alimenty" oznacza sytuację, w której uprawniony w tym samym okresie pobierał jednocześnie świadczenia z dwóch źródeł: z instytucji wypłacającej świadczenie w trybie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz od dłużnika (komornika lub innego organu egzekwującego alimenty). Świadczenia alimentacyjne są świadczeniami okresowymi, przyznawanymi i płatnymi najczęściej miesięcznie. Podobnie świadczenia wypłacane z funduszu alimentacyjnego na podstawie ustawy wypłacane są w okresach miesięcznych (art. 20 ust. 1). Jednoczesność pobierania obu świadczeń ma miejsce wówczas, gdy uprawniony otrzyma równocześnie obydwa świadczenia należne za ten sam okres. Tak więc, aby świadczenie wypłacone z funduszu alimentacyjnego można było uznać za nienależne w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. d) musi dotyczyć tego samego miesiąca, co wypłacone równocześnie alimenty. Kiedy kwota przyznanych alimentów nie zaspokaja wszystkich zaległych alimentów, nie można jej zaliczyć na bieżące zaspokojenie potrzeb (równoległych do wypłacanych zaliczek z funduszu). Nie można zatem uznać, że mamy wówczas do czynienia z jednoczesnym otrzymaniem świadczeń z tego samego tytułu. W judykaturze podkreśla się również, że odmienna interpretacja wyrażenia niweczyłaby cel ustawy, jakim było zapewnienie niezbędnych środków na bieżące utrzymanie osobom uprawnionym do alimentów, gdyż nawet jednorazowe dobrowolne wypłacenie przez dłużnika alimentacyjnego uprawnionemu niewielkiej części zaległych alimentów w trakcie pobierania świadczenia z ustawy skutkowałoby utratą tego świadczenia w okresie świadczeniowym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 325/10, a nadto wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 899/10 (LEX 745365), I OSK 1345/11 (LEX 1113240), Wojewódzkich Sądów Administracyjnych II SA/Gd 276/11, II SA/Sz 326/12 - dostępne w internecie). Dodatkowo wskazać należy, że zasady zarachowania zapłaty i kolejność spłaty długów uregulowane zostały w art. 451 § 1 - 3 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którymi dłużnik mający względem tego samego wierzyciela kilka długów tego samego rodzaju może przy spełnieniu świadczenia wskazać, który dług chce zaspokoić. Jeżeli dłużnik nie wskazał, który z kilku długów chce zaspokoić, to sam wierzyciel może zaliczyć otrzymane świadczenie na poczet jednego z tych długów. Tak więc dopiero po ustaleniu, na poczet którego długu (bieżącego, czy zaległego i za który miesiąc) uiszczona dobrowolnie przez dłużnika alimentacyjnego kwota ma być zaliczona, możliwa staje się ocena czy osoba uprawniona otrzymała alimenty w okresie pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W świetle powyższego należy uznać, że orzekające w niniejszej sprawie organy dokonały niewłaściwej wykładni i zastosowanie art. 2 pkt 7 lit. d) ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz uchybiły wynikającemu z art. 7 i 77 K.p.a. obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, a także do oceny tego materiału w sposób przewidziany w art. 80 K.p.a. Nie ma bowiem w aktach sprawy dowodu wskazującego na to, że otrzymywane przez skarżącą bezpośrednio od dłużnika alimentacyjnego kwoty stanowiły należności bieżące. Przeciwnie, skarżąca w trakcie prowadzonego postępowania wielokrotnie wyjaśniała, iż zaliczała otrzymywane od dłużnika alimenty na poczet zaległości alimentacyjnych. Zaległości te bezspornie istnieją, co wynika z pism wystawionych przez Sąd Okręgowy. Również z przedstawionego przez Sąd Okręgowy rozliczenia dokonywanych przez dłużnika wpłat nie wynika wprost i jednoznacznie za który konkretnie miesiąc uiszczona kwota miała zostać zaliczona. W konsekwencji należy uznać, że organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący kwestii otrzymanej przez skarżącą w miesiącu [...] r. z dwóch źródeł wpłaty, przyjmując zbyt pochopnie, że skarżąca pobierała w tym samym czasie bieżące alimenty i świadczenia z funduszu alimentacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. d) ustawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i c) ustawy P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152 ww. ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę organy orzekające powinny w szczególności wyjaśnić jakiego okresu dotyczyła zakwestionowana przez nie wpłata oraz ocenić skuteczność oświadczenia skarżącej o zaliczeniu uzyskanej kwoty na poczet zaległości alimentacyjnych oraz uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę Sądu, wnikliwie rozważyć przesłanki uznania przyznanego skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego za miesiąc [...] r. za nienależne.