II SA/Sz 207/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska- Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącego L. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. L.K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] umarzającą postępowanie wywołane odwołaniem skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 3 października 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, obejmujących budowę budynku zakwaterowania turystycznego. Powyższa decyzja organu odwoławczego zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w G. przeprowadzili kontrolę budowy budynku zakwaterowania turystycznego realizowanego przy ul. [...], którego inwestorem są M.K. i E.K. Kontrolujący ustalili, że inwestycja jest realizowana w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty G. z dnia [...]. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 22 grudnia 2011 r., organ powiatowy nadzoru budowlanego wstrzymał roboty związane z budową ww. budynku. Następnie decyzją z dnia 12 stycznia 2012 r., PINB w G. nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego dokonane zmiany dla budynku zakwaterowania turystycznego. Decyzją z dnia 20 kwietnia 2012 r. Starosta G. uchylił decyzję własną z dnia 27 lipca 2009r. o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę i przebudowę przedmiotowego budynku. W związku z wywiązaniem się przez inwestorów z obowiązku nałożonego na nich decyzją z dnia 12 stycznia 2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił M.K. i E.K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, obejmujących budowę budynku zakwaterowania turystycznego na nieruchomości przy ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L.K. – właściciel działki nr [...] sąsiadującej z terenem inwestycji. Podniósł, że przedłożony projekt budowlany nie jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla przedmiotowego obszaru w miejscowości R. oraz nie spełnia on wszystkich wymogów i przepisów techniczno-budowlanych. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej: "K.p.a.", art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie wywołane odwołaniem L.K. od decyzji organu I instancji z dnia 3 października 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że istota wniesionego odwołania sprowadza się do ustalenia, czy L.K. przysługiwał przymiot strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a., w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji. Organ wskazał na minimalne odległości, w jakich należy sytuować budynek od granicy z działką sąsiednią, które zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. Podniósł, że przepisy tego rozporządzenia nie określają norm nasłonecznienia działek. Organ ustalił, że piwnice budynku zakwaterowania turystycznego, wybudowane są w odległości 15,20 m od granicy z niezabudowaną działką nr [...] - stanowiącą własność odwołującego się. W ocenie organu odwoławczego, skoro obiekt jest zgodny z przepisami materialno-technicznymi, to wnoszący odwołanie nie może powoływać się skutecznie na naruszenie interesu prawnego. Odpowiadając na zarzut zakłócenia warunków nasłonecznienia działki nr [...], organ II instancji stwierdził, że ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstaw w świetle art. 28 K.p.a., do uznania odwołującego się za stronę prowadzonego przed organem I instancji postępowania, a zatem też nie dają podstaw do skutecznego wniesienia od niej odwołania. W skardze do Sądu, L.K. wniósł o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego z dnia 16 grudnia 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Kwestionowanej decyzji, skarżący zarzucił następujące naruszenia: - art. 28 K.p.a., poprzez jego zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że w sprawie tej skarżący nie może powoływać się na naruszenie jego interesu prawnego, - art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie w sprawie, w sytuacji, gdy w oparciu o ww. przepis, a nie o przepis z art. 28 K.p.a., organ zobowiązany był ustalić, czy skarżącemu przysługują prawa strony w niniejszym postępowaniu, a nadto niepoinformowanie wszystkich stron postępowania o rozstrzygnięciach wydanych w niniejszym postępowaniu, zarówno przez organ I, jak i organ II instancji, - art. 138 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez ich zastosowanie w sprawie i umorzenie postępowania, mimo że przedmiotowe odwołanie zostało złożone przez podmiot posiadający prawa strony, w ustawowym terminie i spełniało przewidziane prawem wymogi, - § 11, 12,14,19, 20, 21, 22, 39, 57 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie w sprawie, - art. 7 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy, przez organ administracji publicznej, nieodniesienie się do wszystkich zgłoszonych przez skarżącego zarzutów, dotyczących niezgodności projektu przedstawionego przez inwestora z normami materialno-technicznymi, - art. 8 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sprawie i niedopełnienie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Według skarżącego, w sprawie nie będzie miał zastosowania przywołany przez organ art. 28 K.p.a., lecz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który reguluje kwestię statusu strony w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w tym również wznowienia robót budowlanych. Wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji powinno – zdaniem skarżącego - nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę i inne cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, z uwzględnieniem treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w szczególności przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący podniósł, że istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia, związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę, niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. W ocenie skarżącego, nie ulega wątpliwości, że był on uprawniony do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż przedmiotowa inwestycja nie narusza interesu prawnego wnoszącego odwołanie, jednakże organ odwoławczy nie rozpatrzył wszystkich zgłoszonych przez skarżącego zarzutów i w sposób nieuzasadniony przyjął, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Dodał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, przy rozstrzyganiu o przymiocie skarżącego, należało odpowiedzieć m.in. na pytanie czy inwestycja budowlana będąca przedmiotem postępowania, mogłaby mieć wpływ na sposób korzystania przez skarżącego z nieruchomości stanowiącej jego własność. Fakt, że nieruchomość ta nie jest zabudowana, nie oznacza, że inwestycja nie narusza jego praw związanych z własnością nieruchomości. Planowana nieruchomość nie będzie standardową nieruchomością mieszkaniową, albowiem ilość przewidzianych w niej kondygnacji, kubatura w znaczący sposób ograniczą swobodne korzystanie z sąsiednich nieruchomości. Zdaniem skarżącego, oddalenie budynku od granicy działki, nie niweluje ww. niedogodności. Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę L.K., wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co oznacza, że kontrola jest związana z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym i polega na ocenie, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy dokonał właściwej jej interpretacji oraz czy ustalił prawidłowo stan faktyczny sprawy. Kontrola sprawowana według wyżej określonego zakresu i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, doprowadziła Sąd do uznania, że skarga jest zasadna. Zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wydał w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przyjmując, że wystąpiła przesłanka podmiotowa umorzenia postępowania odwoławczego, ze względu na brak legitymacji wnoszącego odwołanie. Stosownie do art. 127 § 1 K.p.a., prawo odwołania od decyzji służy stronie danego postępowania administracyjnego. Istota sporu, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, sprowadza się do kwestii, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez powiatowy organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), w sprawie prowadzenia prac budowlanych z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Postępowanie prowadzone w tym trybie składa się z kilku etapów. W przypadku postępowania związanego ze stwierdzeniem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, to konsekwencją takich ustaleń jest zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W konsekwencji tego postępowania, niezależnie od zakresu dokonanych istotnych odstępstw, właściwy organ, na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Oznacza to konieczność przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, który powinien odnosić się nie tylko do istotnych odstępstw, ale do całości inwestycji. W efekcie to taki projekt zamienny jest zatwierdzany na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, ponieważ w obrocie prawnym nie powinno już być pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt II OSK 923/13, opubl. w Lex nr 1592167). Sąd wyjaśnia, że wbrew twierdzeniom skarżącego, oceniając legitymację procesową strony w takim, jak wyżej opisanym postępowaniu, organ powinien odnieść się do art. 28 K.p.a., ponieważ art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć wyłącznie zastosowanie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 616/08, opubl. w Lex nr 558407). Stosownie do art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie podkreśla się, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny danej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje. Konstrukcja prawna prawa jednostki oparta na interesie prawnym różni się w sposób zasadniczy od konstrukcji prawnej prawa jednostki opartej na naruszeniu interesu prawnego. Jednostka, która ma interes prawny ma prawo domagać się czynności organu administracji publicznej. Prawa tego nie można ograniczyć, kwestionując interes prawny przez wyprowadzenie, że nie został on naruszony. Zdaniem Sądu, powyższe uwagi znajdują zastosowanie w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Stroną tego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać – nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał za chybione stanowisko organu odwoławczego, który przyznanie skarżącemu przymiotu strony postępowania administracyjnego (legitymacji do wniesienia odwołania), wiąże ze stwierdzeniem, że interes ten musi być naruszony, aby odwołanie było skuteczne. Oceniając występowanie po stronie odwołującego się interesu prawnego, należało ustalić, czy przedsięwzięcie będzie oddziaływać na teren nieruchomości skarżącego, niezależnie od tego czy oddziaływanie to jest sprzeczne, czy też nie jest sprzeczne z prawem. Ustalając krąg osób, którym przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego, o którym mowa w sprawie, organ winien wyznaczyć obszar jej oddziaływania, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu, sposób zagospodarowania jego otoczenia, przy uwzględnieniu treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia zagospodarowania terenu. O ile więc istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania obiektu objętego projektem zamiennym na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami takiego postępowania. Kwestią odrębną jest to, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, są uzasadnione, z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Weryfikacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, w którym osoby te winny mieć zapewniony udział, a tym samym możliwość zgłaszania zastrzeżeń, wątpliwości, czy też prawidłowości wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w oparciu o projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Nie można więc z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, albowiem roboty budowlane nie naruszają przepisów. W zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wskazał, że L.K. jest właścicielem działki bezpośrednio graniczącej z nieruchomością, na której planowany jest obiekt budowlany, przeznaczony na funkcję usługową zakwaterowania turystycznego, który jest oddalony 15,20 m od granicy z działką skarżącego. Jak wynika z treści odwołania oraz skargi, L.K. mocno akcentował, że swój interes prawny wywodzi z posiadanego tytułu prawnego działki nr [...]. Powoływał on zarzuty niezgodności inwestycji z ustaleniami zagospodarowania przestrzennego obszaru R., wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych oraz z przepisów techniczno-budowlanych. W ocenie Sądu, skarżący powinien być stroną tego postępowania, prowadzonego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, z uwagi chociażby na potencjalne oddziaływanie nieruchomości. Za niedopuszczalne uznać należy takie wyznaczenie obszaru oddziaływania, które z kręgu stron wyłącza właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w odległości kilkunastu metrów od terenu realizowanej inwestycji. Osoby te powinny mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy wynikające z przepisów odrębnych ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową określonej działki, zostaną zachowane. Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki, względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania służącego uzyskaniu prawa przez inwestora do prowadzenia dalszych robót budowlanych. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, skarżący ma prawo wypowiedzenia się co do postępowania, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a więc i ma prawo wnieść swoje zastrzeżenia bądź uwagi, co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.). Nawet jeśli ustalenia organu potwierdzają spełnienie norm techniczno-budowlanych, to nie daje to żadnych podstaw do wyprowadzenia wniosku i uznania, że skarżący nie może być stroną przedmiotowego postępowania. Z tego względu, Sąd stwierdził, że brak było podstaw do wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 i art. 127 § 1 K.p.a., w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało jej uchyleniem. Organ winien rozpatrzyć odwołanie na zasadach określonych w art. 127 § 1 w związku z art. 138 K.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wskazaną wyżej ocenę prawną i odniesie się do zarzutów odwołania w pełnym zakresie. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego, Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 ww. ustawy.