II SA/Sz 211/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lipca 2011 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) orzekł o: - uznaniu T. J. za osobę bezrobotną z dniem [...] r. - odmowie przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wyjaśnił, że z przedstawionych dokumentów wynika, że T. J. w dniu rejestracji spełniał warunki uznania za osobę bezrobotną. Podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku stanowiło natomiast ustalenie, że suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni. T. J. wniósł odwołanie od powyższej decyzji domagając się jej uchylenia w części odmawiającej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych i w tym zakresie orzeczenie o przyznaniu przedmiotowego zasiłku i podniósł, że odmowa przyznania mu tego prawa jest krzywdząca i nieuzasadniona, jest bowiem czynny zawodowo od [...] lat i przez cały ten okres od należnego wynagrodzenia były odprowadzane składki na Fundusz Pracy. Pierwsze zatrudnienie podjął w [...] r., a ostatnią czynnością zawodową było zawieszenie w [...] r. działalności gospodarczej i jej ostateczne zakończenie [...] r. Przedłużający się okres oczekiwania na wydanie przez właściwy organ zaświadczenia o wyrejestrowaniu działalności gospodarczej umożliwił złożenie wniosku o rejestrację jako osoby bezrobotnej i przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych dopiero [...] r. Skarżący dołączył do odwołania świadectwo pracy z dnia [...] r. ze [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. o wykreśleniu wpisu z ewidencji działalności gospodarczej. W tym stanie rzeczy, zdaniem wnoszącego odwołanie, przy braku negatywnych przesłanek wynikających z art. 75 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i spełnienie przezeń warunków do uznania za osobę bezrobotną winno stanowić wystarczającą podstawę do przyznania prawa do zasiłku. Na poparcie swojego stanowiska strona przytoczyła fragmenty uzasadnień wyroków WSA w Warszawie z dnia 24 października 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1057/06 (LEX nr 284489) oraz w WSA w Gliwicach z dnia 9 sierpnia 2008 r. sygn. akt IV SA/GL 541/08 (LEX nr 528054). Wojewoda decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Wojewoda ustalił, iż strona zgłosiła się do urzędu pracy w dniu [...] r. i uzyskała status osoby bezrobotnej z dniem rejestracji, ponieważ spełniała warunki określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W dniu rejestracji strona złożyła oświadczenie, że do dnia [...] r. odprowadzała składki z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, natomiast działalność tą zakończyła w dniu [...] r. oraz przedłożyła zaświadczenie z ZUS z dnia [...] r. o opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Organ odwoławczy wskazał dalej, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. d ustawy, na podstawie którego Prezydent odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy , jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Wojewoda wskazał również na bezwzględnie obowiązujący charakter przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy regulujących kwestie uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych, które nie przewidują żadnych wyjątków w zakresie jego przyznania. Organ II instancji ustalił, że w przedmiotowej sprawie okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania dotyczy okresu od [...] r. do dnia [...] r. Z przedłożonego w dniu rejestracji zaświadczenia ZUS z dnia [...] r. organ I instancji do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych zaliczył stronie [...] dni, tj. od [...] r. ([...]), od [...] r. ([...] dni), od [...] r. do [...] r. ([...] dni). W pozostałych okresach, tj. od [...] r. do [...] r. oraz od [...] r. do [...] r. działalność strony uległa zawieszeniu i nie były opłacane składki na ubezpieczenie społeczne. Odnosząc się to podnoszonej w odwołaniu okoliczności zakończenia działalności gospodarczej w dniu [...] r. Wojewoda wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że T. J. od dnia [...] r. do dnia [...] r. nie opłacał składek na ubezpieczenie społeczne. Zaś zgodnie z treścią wyżej przytoczonego przepisu, aby nabyć prawo do zasiłku dla bezrobotnych, należy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacać składnika ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Strona zatem nie spełniła przesłanek do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, określonych w art. 71 ust 1 w.w. ustawy. W skardze do sądu na wyżej opisaną decyzję ostateczną T. J. podniósł, że od września [...] r. do [...] r. pracował zawodowo i odprowadzał lub za niego odprowadzał zakład pracy składki emerytalno-rentowe. Skarżący wyjaśnił, że zakład elektroniki i ślusarstwa prowadził przez [...] lata, lecz w czasach kryzysu, ubożenia społeczeństwa i upadających firm zakład ten nie mógł zapewnić mu utrzymania i dlatego w okresie letnim zawiesił działalność gospodarczą, a ponieważ jesienią sytuacja nie uległa zmianie, podjął decyzję o zamknięciu działalności. Jednakże w czasie, gdy zawieszał działalność nikt nie poinformował go, jakie warunki musi spełnić, gdy likwiduje działalność będąc jedynym źródłem dochodu rodziny. T. J. powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 1057/04 wydany, według niego w analogicznej sprawie, cytując fragment uzasadnienia: "Prawo do zasiłku dla bezrobotnych uzależnione jest od faktycznego odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, która to przesłankę strona spełniała przez wiele lat, co wykazane zostało powyżej". Nadto skarżący przytoczył następujący fragment uzasadnienia wyroku WSA w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/GL 541/08: "Przepis art. 71 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ma charakter przepisu ograniczającego, którego celem jest wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do zasiłku dla bezrobotnych, tych zatrudnionych, którzy nie mogą wylegitymować się uzyskaniem wynagrodzenia i faktem odprowadzania od niego właściwych składek" i podniósł, że może udowodnić, że przez wiele lat składki odprowadzał oraz stwierdził, że odmowa przyznania mu zasiłku w tragicznej sytuacji w jakiej się znalazł jest wielką niesprawiedliwością urzędu, od którego oczekiwał pomocy. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, przyznanie mu zasiłku dla bezrobotnych i odszkodowania za poniesione straty zdrowotne i moralne, ponieważ-jak oświadczył- rozchorował się po wizytach w urzędzie pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec treści skargi, a zwłaszcza wniosków sformułowanych przez skarżącego na rozprawie (vide protokół rozprawy z dnia 21 lipca 2011 k. 17 akt sądowych) wyjaśnić trzeba na wstępie, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169 ze zm. dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości miedzy innymi przez kontrolę administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny nie zastępuje organów administracji publicznej właściwych dla danej sprawy w rozstrzyganiu co do jej istoty, a zatem nie przyznaje świadczeń, nie orzeka o ich utracie, gdyż to należy do wyłącznej właściwości odpowiednich organów administracji publicznej, nie rozpatruje roszczeń o odszkodowanie, ponieważ w tym zakresie właściwe sądy powszechne. Rzeczą sądu administracyjnego jest natomiast zbadanie legalności zaskarżonej decyzji, a więc wyjaśnienie czy akt ten zgodny jest z przepisami procedury administracyjnej oraz przepisami materialnego prawa administracyjnego mającego zastosowania w sprawie. Z powyższego wynika wprost, że w toku tej kontroli sąd administracyjny nie bierze pod uwagę okoliczności pozaprawnych, a więc takich, które nie wynikają z przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Wymaga również podkreślenia, że – zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka w granicach ( przedmiotowych i podmiotowych) danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu tego wynika, że sąd ma obowiązek uwzględnić wszystkie istotne wady prawne decyzji, nawet jeśli nie zostały podniesione przez stronę w skardze. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie może być uwzględniona, ponieważ będąca jej przedmiotem decyzja ostateczna przyznająca skarżącemu status osoby bezrobotnej, ale odmawiająca prawa do zasiłku dla bezrobotnych prawa nie narusza. Analiza zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego wskazuje, że organy orzekające w sprawie dysponowały dowodami niezbędnymi dla dokonania prawidłowych i istotnych, punktu widzenia materialnej podstawy rozstrzygnięcia, ustaleń faktycznych, materiał ten prawidłowo oceniły i na jego podstawie bezbłędnie ustaliły stan faktyczny sprawy, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji organu odwoławczego. Również ocena prawna tego stanu faktycznego jest niewadliwa. Z treści skargi wynika zaś, że spór miedzy skarżącym, a organami orzekającymi w niniejszej sprawie, ograniczający się do kwestii prawa do zasiłku dla bezrobotnych, nie dotyczy istotnych dla prawnego rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych, bowiem skarżący nie kwestionuje prawidłowości przyjętego ustalenia, że w okresie ostatnich 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji odprowadzał składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej łącznie przez [...] dni, a nie łącznie przez co najmniej 365 dni, lecz zwraca uwagę na inne – w jego przekonaniu - istotne i doniosłe prawnie okoliczności, w świetle których powinien uzyskać prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Do okoliczności tych T. J. zalicza: wieloletnie zatrudnienie i odprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne, zawieszenie, a następnie likwidację prowadzonej działalności gospodarczej spowodowane kryzysem ekonomicznym i brakiem dochodu, niedoinformowanie go o obowiązkach w momencie zawieszania działalności gospodarczej. W związku z powyższym poglądem skarżącego wskazać trzeba, że kwestię prawa do zasiłku dla bezrobotnych w odniesieniu do osób, które przed zarejestrowaniem w Powiatowym Urzędzie Pracy prowadziły działalność gospodarczą reguluje powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 71 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dniu zaskarżonej decyzji, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Z powyższego przepisu nie wynika, aby ustawodawca do określonych w nim materialnych przesłanek prawa do zasiłku dla bezrobotnych zaliczył czasokres zatrudnienia lub prowadzenia działalności gospodarczej i związany z tym "wieloletni" okres odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz pracy oraz brak wiedzy zainteresowanego lub pouczenia go o wymogach prawnych obowiązujących przy ubieganiu się o zasiłek dla bezrobotnych. Przywołane w skardze okoliczności są zatem bezprzedmiotowe dla rozstrzygnięcia sprawy. Tak więc, nie negując ich znaczenia dla samego skarżącego, nie można jednak na ich podstawie wykazać niezgodności z prawem materialnym zaskarżonej decyzji. Wniosku takiego nie można wyprowadzić również na podstawie cytowanych w odwołaniu, a następnie w skardze fragmentów uzasadnień wyroków WSA w Warszawie i w Gliwicach. W myśl zasady praworządności określonej w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego: "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Zasada ta wpisuje się w konstytucyjną zasadę praworządności stanowiska: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP). Pośród wniosków jakie wynikają z zasady praworządności, trzeba zwrócić uwagę, w realiach niniejszej sprawy, po pierwsze na to, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do kierowania się względami słuszności wynikającymi z poczucia krzywdy strony, w sprawach w których przepis prawa materialnego nie przewiduje stosowania zasad współżycia społecznego lub względów słuszności oraz nie pozostawia organowi jakiegokolwiek luzu decyzyjnego. Po drugie, mieć trzeba na względzie, że podstawy prawnej orzekania nie mogą stanowić uzasadnienia wyroków sądowych, te bowiem nie są przepisami prawa. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa RP są bowiem: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego na obszarze działania organów samorządu terytorialnego, które je ustanowiły. Tak więc wyroki sądów oraz stanowiska prawne zawarte w uzasadnieniach wyroków nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego i nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji. Są natomiast aktami stosowania prawa i jako takie mogą być przykładem sposobu wykładni przepisów prawa. Cytowane w skardze fragmenty uzasadnień wyroków, wyjęte z kontekstu rozważań stanowiących pewną prawną całość (wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1057/06) i odnoszące się do innych stanów faktycznych oraz prawnych (wyrok w sprawie o sygn. akt IV SA/GL 541/08) są nieprzydatne dla sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie. Z powyższych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, należało orzec, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.