II SA/Sz 22/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w D. , działając z upoważnienia Wójta Gminy D., decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. odmówił K. F. (dalej: "wnioskodawczyni", "strona", "skarżąca") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką K. F.. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowiło wystąpienie negatywnej przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej jako: "ustawa") wynikającej z uprawnienia strony do emerytury z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. K. F., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie od powyższe decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 maja 2021 r. Odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy przez błędne uznanie, że pobieranie przez nią świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną córką K. F.. Strona odwołała się do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19 oraz z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 wedle których, zastosowanie reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury nie w całości ale jedynie do wysokości tej emerytury. Przepis ten powinien być zatem interpretowany w taki sposób, że pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium ustaliło, że osoba wymagająca opieki - córka odwołującej się legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe od urodzenia. Z kolei wnioskodawczyni jest uprawniona do emerytury, którą pobiera na podstawie decyzji ZUS z dnia [...] stycznia 2020 r. Organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 18 maja 2021 r. Wójt Gminy D. poinformował stronę, że nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne, gdyż jest osobą uprawnioną do emerytury. Jednocześnie poinformował o możliwości złożenia do ZUS wniosku o zawieszenie emerytury oraz przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 31 maja 2021 r. skarżąca podała, że złoży do ZUS wniosek o zawieszenie emerytury ale dopiero po uzyskaniu pozytywnej decyzji w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż aktualnie jej jedynym źródłem utrzymania jest ww. emerytura, a jej zawieszenie skutkować będzie utratą środków do życia. Kolegium nie zakwestionowało, że odwołująca się sprawuje opiekę nad córką. Niemniej biorąc pod uwagę okoliczność, iż strona posiada ustalone prawo do emerytury uznało, że nie spełnia ona wszystkich przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje opiekunom osób niepełnosprawnych, jeśli mają oni ustalone prawo m.in. do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego. Istnienie prawa do emerytury stanowi zatem przesłankę negatywną uniemożliwiającą uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie organ podkreślił, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością przysługującej emerytury. Tym samym do czasu zawieszenia prawa do emerytury na skutek wniosku strony nie jest możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia, bowiem skarżąca nie może być uprawniona jednocześnie do obydwu świadczeń. Zdaniem Kolegium, odwołującego się do wyroków NSA z dnia 24 sierpnia 2020 r. o sygn. akt I OSK 650/20 oraz z dnia 10 sierpnia 2020 r. o sygn. akt I OSK 487/20, wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, wyeliminowanie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego te, które uprawnione są do świadczeń w nim wymienionych (w tym emerytury), naruszałaby konstytucyjną zasadę równości. W związku z powyższym, osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś w niniejszej sprawie skarżąca takiego wniosku nie złożyła. K. F., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt i lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię i uznanie, że pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 79a k.p.a. poprzez nie poinformowanie strony, przed wydaniem decyzji, o konieczności zawieszenia pobieranej emerytury jako jedynej negatywnej przesłanki do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec powyższego strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i ustalenie na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 maja 2021 r. ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wniosła o zwrot kosztów przedmiotowego postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skarżąca, odwołując się do tez wyrażonych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, podniosła, że w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych celowe jest zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien być zatem interpretowany w taki sposób, że pozbawia przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury. Zdaniem skarżącej, w sytuacji, gdy organ stwierdził, że jedyną przeszkodą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez nią emerytury powinien ją o tym poinformować i wyznaczyć odpowiedni termin do usunięcia negatywnej przesłanki. Dążąc do szybkiego załatwienia sprawy, zgodnie z dobrem strony, organ powinien podjąć działania, aby wnioskodawczyni spełniła wszystkie przesłanki ustawowe do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaniechało jednak podjęcia działań zgodnych ze słusznym interesem strony, co stanowi o rażącym uchybieniu przepisów. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Jednocześnie organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. dalej: "p.p.s.a."). Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także z mocy art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, doprowadziła Sąd do uznania, że akty te odpowiadają prawu. Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym na zgodny wniosek stron (stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną córką. Podstawę materialnoprawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej określanej jako: "ustawa"). Zgodnie z ww. przepisem, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną córką – K. F., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 24 maja 2011 r., wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w S. ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia oraz konieczności stałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Stosownie zaś do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Kolegium ustaliło, że skarżąca uprawniona jest do emerytury i nie zawiesi prawa do tego świadczenia, co podkreśliła w złożonym w toku postępowania piśmie z dnia 31 maja 2021 r. (k. 9 akt administracyjnych), w którym jednocześnie zaznaczyła, że wniosek w tym zakresie złoży, ale dopiero po uzyskaniu pozytywnej decyzji ustalającej jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Składowi orzekającemu znane są orzeczenia sądów administracyjnych dopuszczające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które mają ustalone prawo do emerytury (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 1416/20 i z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. I OSK 2809/20, z dnia 3 marca 2022 r., sygn. I OSK 1648/21, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Składy orzekające w takich przypadkach uznają, iż przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego może nastąpić w sytuacji gdy osoby sprawujące opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny dokonają wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a świadczeniem emerytalno-rentowym przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, czyli w realiach niniejszej sprawy emerytury. Regulację umożliwiającą wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych składy orzekające NSA upatrują w art. 27 ust. 5 ustawy. W takiej sytuacji przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego może nastąpić po zawieszeniu przez uprawnionego świadczenia emerytalnego. Zawieszenie prawa do emerytury można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 504). Zgodnie z tym przepisem, na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych orzeczeniach uznał, że istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Wedle stanowiska sądów, skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie przy tym z art. 24 ust. 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1267/21, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nawet gdyby przyjąć linię orzeczniczą uznającą możliwość wyboru przez skarżącą jednego z wymienionych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie, to i tak w realiach niniejszej sprawy strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, niewątpliwie z tej możliwości nie skorzystała, bowiem w złożonym w toku postępowania piśmie z dnia 31 maja 2021 r. jednoznacznie oświadczyła, że nie zawiesi prawa do emerytury, zaś złożenie wniosku w tym zakresie uzależniła od uzyskania pozytywnej decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W takiej sytuacji brak było podstaw do uwzględnienia argumentów skargi odnoszących się do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu literalnej wykładni przepisów, ponieważ nawet uwzględniając wykładnię funkcjonalną i celowościową przy interpretacji wskazanych przepisów, o jaką wnioskuje strona, brak było podstaw do przyznania skarżącej świadczenia, bowiem nie spełniła ona warunku polegającego na dokonaniu wyboru jednego ze świadczeń, a nie jest możliwe równoczesne pobieranie emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się do postulatu skarżącej, wyrażonego w odwołaniu oraz powtórzonego w skardze, aby przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy interpretować w taki sposób, że pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury wyjaśnić należy, że Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w części orzeczeń sądów administracyjnych, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego może nastąpić poprzez ustalenie swego rodzaju "dopłaty" do emerytury (do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego). Podkreślenia wymaga, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji, w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2020 r., sygn. akt 2375/19 oraz z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, organy rozstrzygając w niniejszej sprawie nie dopuściły się również naruszeń przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca zarzuciła organom naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 oraz art. 79a Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym powiązała naruszenie tych przepisów z brakiem poinformowania jej przez organ o konieczności zawieszenia pobieranej emerytury. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu podkreślenia wymaga, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo Wójta Gminy D. z dnia 18 maja 2021 r. (k.10 akt administracyjnych), w którym organ poinformował skarżącą, że pobieranie emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie pouczył o możliwości złożenia do ZUS wniosku o zawieszenie emerytury oraz przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Informacja ta została doręczona pełnomocnikowi strony, który w odpowiedzi udzielonej w piśmie z dnia 31 maja 2021 r. ustosunkował się do jego treści. W powołanych okolicznościach sprawy zebrany materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do stwierdzenia, że organy uchybiły swym powinnościom w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, wynikającym z przepisów: art. 8 § 1 k.p.a., w którym wyrażono zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, art. 9 k.p.a. definiującego zasadę informowania stron, art. 10 regulującego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, art. 79a k.p.a. zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W zakresie pozostałych zarzutów skarżącej Sąd uznał, iż organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy stosownie do art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz należycie rozpatrzyły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z art. 77 k.p.a., dochodząc na jego podstawie do prawidłowych wniosków. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i procesowego, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.