II SA/Sz 226/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędzia NSA, Iwona Tomaszewska, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 maja 2009 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku. Prezydent Miasta działając jako organ egzekucyjny, postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...]wydanym na podstawie art. 34 § 4 w związku z art. 33 pkt 1 oraz w oparciu o art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) - uznał za niezasadny zarzut wniesiony przez M. L. dotyczący postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego SPP/11435/2006. Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika, że w dniu [...]r. organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego [...]z tytułu kar za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów na drogach w stosunku do zobowiązanego M. L. na wniosek wierzyciela tj. Prezydenta Miasta. Pismem z dnia [...]r. zobowiązany wniósł zarzut na wszczęte postępowanie, wskazując na naruszenie art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. przedawnienie i nieistnienie zobowiązania. Prezydent Miasta ustalił, że kary nałożone na skarżącego dotyczą zdarzeń od [...]r. do [...]r. i wyjaśnił, że do tego okresu zastosowanie mają przepisy art. 13 (których treść przytoczył) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. Nr 51, poz. 608). Organ wskazał nadto na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P 6/02, w którym Trybunał stwierdził, że art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w zakresie w jakim przepis ten upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz organu właściwego do ustalenia tych opłat, jest niezgodny z art. 217 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził także niezgodność z Konstytucją § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i § 8 ust. 2 wyżej wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. i orzekł, że opłaty pobrane na podstawie tego aktu wykonawczego nie podlegają zwrotowi, a przepisy uznane za niezgodne z Konstytucją tracą moc 30 listopada 2003r. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i wskazując konkretne wyroki organ egzekucyjny wyjaśnił dalej, że określenie późniejszej daty utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego oznacza pozostawienie go na czas oznaczony w porządku prawnym. W tym stanie faktycznym i prawnym organ I instancji doszedł do wniosku, że nałożona kara pieniężna znajdowała oparcie w obowiązujących przepisach prawa materialnego, zaś utrata mocy obowiązującej wskazanych przepisów wpłynęła na możliwość nakładania kar i opłat, a nie zaś egzekwowania obowiązków nałożonych zgodnie z obowiązującymi przepisami. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia organ przedstawił stan prawny, a zwłaszcza wynikający z art. 40d ust. 3 dodanego do ustawy o drogach publicznych ustawą zmieniającą z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 179, poz. 1486), który ma zastosowanie do opłat określonych w art. 13 f ust. 1 tj. do opłaty dodatkowej. Na tej podstawie organ przyjął, że okres dochodzenia kar pieniężnych jest nie dłuższy niż 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny być uiszczone, a w warunkach niniejszej sprawy termin ten jeszcze nie upłynął. M. L. powyższemu postanowieniu zarzucił w zażaleniu naruszenie "obowiązującego prawa (art. 33 pkt 1)" Zdaniem zobowiązanego, do [...]r. za nieuiszczoną opłatę w strefie płatnego parkowania wymierzana była kara pieniężna. Nieuiszczone kary pieniężne ulegały przedawnieniu po upływie roku w świetle przepisu Kodeksu wykroczeń. Dopiero w 2005 r. dokonano nowelizacji art. 40 d, zgodnie z którym tzw. opłata dodatkowa ulega przedawnieniu po 5 latach. Jednak przepis ten nie ma mocy wstecznej i nie odnosi się do poprzednio wymierzonych kar. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia[...]r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 18 i 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 13 ust. 2 a ustawy o drogach publicznych, po rozpatrzeniu zażalenia - utrzymało w mocy postanowienie organu egzekucyjnego. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta występując jako wierzyciel i organ egzekucyjny, po uprzednim doręczeniu M. L. upomnienia, wystawił tytuł wykonawczy nr [...]obejmujący należność z tytułu kar pieniężnych za nieopłacony postój pojazdu nr rej[...]w strefie płatnego parkowania w kwocie [...]zł. wraz z kosztami upomnienia w kwocie [...]zł. Odpis tytułu wykonawczego organ egzekucyjny doręczył zobowiązanemu w dniu [...]r. Jako podstawę prawną egzekwowanej należności wierzyciel wskazał w tytule wykonawczym ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...]r. i nr [...]z [...]r. Odnosząc się do treści zażalenia wniesionego przez zobowiązanego na postanowienie organu I instancji, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 33 pkt 1 ustawy o p.e.a., podstawą zarzutu może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśniecie albo nieistnienie obowiązku. W ocenie organu II instancji, stanowisko zobowiązanego, że do kar pobieranych na podstawie art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych zastosowanie maja przepisy Kodeksu wykroczeń jest błędne, ponieważ czynność parkowania pojazdu w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty nie została w prawie polskim spenalizowana jako wykroczenie. Do pobierania kar pieniężnych mają zastosowanie wyłącznie przepisy ustawy o drogach publicznych, a to art. 13 ust. 2a w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 listopada 2004r., zgodnie z którym, między innymi za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych pobiera się kary pieniężne. Jednocześnie ustawodawca nie określił przedawnienia zobowiązań z tytułu kar pieniężnych. Termin 5-letni przedawnienia został wprowadzony przez art. 40 d ust 3 ustawy, który dodany został ustawą z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o drogach publicznych i innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1486) i ma zastosowanie do opłat określonych w art. 13 f ust.1 tj. do opłaty dodatkowej. Tak argumentując Kolegium za niezasadny uznało podniesiony przez zobowiązanego zarzut przedawnienia obowiązku. M. L. nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarga oparta została, podobnie jak wcześniej zażalenie, na zarzucie naruszenia prawa materialnego. W przekonaniu skarżącego, określenie "kara pieniężna" zawiera element karalności, co sytuuje rozpatrywaną dolegliwość w sferze przynależnej kodeksowi wykroczeń. Przepisy tej ustawy, według strony mają zastosowanie do kwestii przedawnienia zobowiązania, a nie przepisy wprowadzone ustawą z dnia 29 lipca 2005 r., ponieważ prawo nie działa wstecz. Opierając się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającym niezgodność z Konstytucją przepisów dotyczących trybu wprowadzania i ustalania sposobu pobierania opłat za parkowanie i orzekającym utratę mocy obowiązującej tych przepisów z dniem 30 listopada 2003r. oraz o nie podleganiu zwrotowi pobranych opłat, M. L. wywiódł, posiłkując się konstytucyjną zasadą równości podmiotów, że jeżeli należności pieniężnych nie ściągnięto do dnia 30 listopada 2003r. to zobowiązania te wygasają. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Dopatrując się w skardze nowych zarzutów Kolegium stwierdziło, że podniesione zostały po upływie ustawowego terminu określonego w art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o p.e.a. i jako takie nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu sądowym. Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2007r. sygn. akt II SA/Sz 702/07 Sąd zawiesił z urzędu postępowanie sądowe wywołane skargą M. L. na podstawie art. 125 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej określanej jako: p.p.s.a., do czasu uprawomocnienia się wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 lipca 2007 r. (sygn. akt. II SA/Sz 472/07 i II SA/Sz 473/07) stwierdzających nieważność uchwał Rady Miasta z dnia [...]r. nr [...]oraz z dnia [...]r. dotyczących opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w [...]oraz sposobu ich pobierania. Postępowanie to zostało podjęte, wobec ustania przyczyny jego zawieszenia, postanowieniem Sądu z dnia 12 marca 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn innych, niż zostały w niej podniesione, a które zostały uwzględnione przez Sąd z urzędu. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie jednak, odnosząc się do zarzutów skargi, zasygnalizować trzeba, że jej wywody zaliczające karę pieniężną za parkowanie pojazdu bez uiszczonej opłaty parkingowej do środków karnych objętych kodeksem wykroczeń są nieporozumieniem. Wyjaśnić należy zatem, że w polskim systemie prawa istnieje pewien dualizm polegający na równoległym funkcjonowaniu dwóch rodzajów odpowiedzialności. Mianowicie, obok odpowiedzialności karnej, przewidzianej w ustawach Kodeks karny i Kodeks wykroczeń wraz z całym, ustanowionym w tych ustawach zespołem kar i środków karnych, przepisami regulującymi odpowiedzialność na zasadzie winy, z okolicznościami wyłączającymi winę oraz okolicznościami wyłączającymi odpowiedzialność karną, istnieje odpowiedzialność administracyjna za tzw. delikt prawa administracyjnego, regulowana materialnoprawnymi przepisami prawa administracyjnego i kierująca się całkowicie odmiennymi, od przewidzianych w prawie wykroczeń i w prawie karnym, zasadami odpowiedzialności. Nie każdy delikt prawa administracyjnego jest jednocześnie wykroczeniem, podobnie jak nie każde wykroczenie jest jednocześnie deliktem prawa administracyjnego, ale bywa i tak, że określone zachowanie się, polegające na nierespektowaniu administracyjnej normy nakazu lub zakazu stanowi jednocześnie i wykroczenie i delikt prawa administracyjnego, za który przepis prawa administracyjnego przewiduje karę administracyjną. Nie wdając się w dalsze rozważania teoretyczne i ocenę tego dualizmu, należy stwierdzić, sama nazwa: "kara", "opłata", "kara pieniężna" nie decyduje o przynależności danej dolegliwości do określonego systemu odpowiedzialności. W przypadku, gdy określone zachowanie nie jest wprost opisane w jednym z przepisów Kodeksu wykroczeń jako wykroczenie, za które przewidziana jest kara, to w przepisie ustawy szczególnej ustawodawca, gdy penalizuje określone zachowanie (działanie lub zaniechanie) jako wykroczenie, wówczas wskazuje, że postępowanie w przedmiocie tego czynu prowadzone jest na podstawie przepisów o wykroczeniach. Kara administracyjna jest częstokroć wyższa od kary przewidzianej w kodeksie wykroczeń a jej wymierzenie nie odbywa się na zasadzie winy. Obowiązek uiszczenia kary administracyjnej, niezależnie od tego jak, w ustawie zawierającej przepisy materialnego prawa administracyjnego dolegliwość ta zostanie nazwana, wynika albo z indywidualnego aktu administracyjnego nakładającego tę dolegliwość i określającego jej wysokość (najczęściej jest to jedna, ściśle prawem określona wysokość) albo wynika wprost z przepisu prawa i dla jego wyegzekwowania, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie jest potrzebne wydanie decyzji lub innego aktu administracyjnego o nałożeniu kary, opłaty itp., lecz niezbędne jest wystawienie przez wierzyciele tytułu wykonawczego i skierowanie go do egzekucji w trybie przewidzianym przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z powyższego wyjaśnienia wynika również, że wywód skargi podnoszący brak uprawnienia strażników miejskich do nakładania kary pieniężnej za nieopłacone parkowanie w strefie płatnego postoju jest całkowicie bezprzedmiotowy ponieważ w stanie prawnym i faktycznym sytuacja taka w ogóle nie miała miejsca. Nie ulega bowiem wątpliwości, że obowiązek uiszczenia egzekwowanej należności z tytułu nieopłaconego postoju w Strefie Płatnego Parkowania wynikał nie z aktu administracyjnego wydanego w indywidualnej sprawie, lecz wynikał wprost z powołanych przez Prezydenta Miasta w rubryce [...] tytułu wykonawczego przepisów ustawy o drogach publicznych oraz aktów prawa miejscowego, tj. uchwał Rady Miasta z dnia [...]r. Nr [...] oraz z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w [...]. Trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Stosownie do art. 27 § 1 pkt 3 tej ustawy, tytuł wykonawczy winien zawierać, m.in., treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek. W sytuacji, gdy podstawą prawną egzekucji jest przepis z którego wprost wynikają określone obowiązki, przez wskazanie podstawy prawnej obowiązku należy rozumieć podanie konkretnego aktu prawnego. W rozpoznawanej sprawie, w tytule wykonawczym obejmującym karę pieniężną za nieopłacony postój pojazdu o nr rej. [...]w Strefie Płatnego Parkowania w okresie od [...]r. do [...]r., w pozycji [...]– "Podstawa prawna należności" zakreślono "z mocy prawa", a w pozycji [...] – Akt normatywny stanowiący, że "należność powstaje z mocy prawa" wymieniona została ustawa o drogach publicznych oraz dwie uchwały Rady Miasta [...]: z dnia [...]r., Nr [...] i z dnia [...]r., nr [...]. Tak więc, przedmiotem egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie jest należność z tytułu nieopłaconego postoju w Strefie Płatnego Parkowania wynikająca wprost z właściwie powołanych, przez Prezydenta Miasta na dzień wystawiania tytułu wykonawczego aktów prawa powszechnie obowiązującego. Nie można jednak nie dostrzec, że prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 lipca 2007 r. Sąd stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta z dnia [...]r., nr [...]w przedmiocie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w [...]oraz sposobu ich pobierania (sygn. akt II SA/Sz 472/07) oraz uchwały Rady Miasta z dnia [...]r., nr [...]w przedmiocie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w oraz sposobu ich pobierania (sygn. akt II SA/Sz 473/07). W uzasadnieniu tych wyroków Sąd wskazał, że w/w uchwały zostały wydane w oparciu o delegację ustawową naruszającą zasady Konstytucji RP, co potwierdził wcześniej Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P. 6/2002. Wraz z oddaleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny skarg kasacyjnych wniesionych od wymienionych wyroków przez Radę Miasta (wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. I OSK/67/08 i z 29 października 2008 r., sygn. I OSK 740/08), orzeczenia te stały się prawomocne. Stwierdzenie przez Sąd nieważności obu w/w uchwał oznacza ich usunięcie z obrotu prawnego ex tunc, czyli od daty ich podjęcia. W takiej sytuacji uchwały te należy traktować tak jakby nigdy nie zostały podjęte. Ma to swoje istotne znaczenie dla wszystkich czynności prawnych podjętych na podstawie wymienionych uchwał (por. wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, Lex nr 384291). Stwierdzenie przez Sąd nieważności wskazanych uchwał posiada również niebagatelne znacznie dla oceny skutków prawnych (konsekwencji) dla podmiotów, wobec których przystąpiono do czynności mających na celu wyegzekwowanie należności pieniężnej obejmującej obowiązek, który stracił oparcie w przepisie prawa. Prowadzenie egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego określającego podstawę normatywną istnienia obowiązku, która po pierwsze od samego początku była oparta na przepisie niezgodnym z Konstytucją i nadto została wyeliminowana z obrotu prawnego, musiało być uznane za naruszające prawo. Przestała bowiem istnieć (ex tunc) podstawa prawna do wystawienia tytułu wykonawczego. W ocenie Sądu, w takim stanie rzeczy wystąpiła przesłanka do umorzenia postępowania egzekucyjnego na mocy art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na marginesie, odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji wywodu dotyczącego skutków prawnych wyroków Trybunału Konstytucyjnego odraczających utratę mocy aktu normatywnego uznanego za niekonstytucyjny, należy zauważyć, że znaczenie tego typu rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego dla sądów dokonujących wykładni i stosujących następnie prawo w zgodzie z Konstytucją nie jest już tak jednoznaczne. Według poglądów doktryny, do których skłania się również skład orzekający w niniejszej sprawie, najbardziej zbliżoną do przepisów Konstytucji wykładnią art. 190 ust. 3 Konstytucji jest taka wykładnia, która pozwala sądowi nie zastosować obowiązującego z woli orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego niekonstytucyjnego aktu normatywnego mając na względzie całość okoliczności sprawy i skutków orzeczenia sądu dla strony postępowania. Sąd jest wówczas uprawniony do wyboru pomiędzy postanowieniem, że przepis, na podstawie którego orzeka jest niekonstytucyjny, a drugim postanowieniem Konstytucji, że mimo tej okoliczności powinien go zastosować. Sąd pozostawia sobie możliwość wyboru pomiędzy wartościami konstytucyjnymi takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągniecie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania praw w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok NSA z 23 lutego 2006 r., II OSK 1403/05, wyrok NSA z 12 września 2006 r., I OSK 365/06, dostępne bazie orzeczeń na stronach NSA; szerzej: R. Hauser, J. Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyd. LexisNexis, 2008 r.). Idąc tym tokiem rozumowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyjął, że wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...]r. było niezgodne z art. 2 i 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjny w administracji i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do organu egzekucyjnego należało będzie uwzględnienie powyższych zapatrywań prawnych Sądu – stosownie do art. 153 p.p.s.a.