II SA/Sz 228/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi I. P. i K. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. 1. Starosta [...] decyzją z [...] r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił A. G. pozwolenia na dobudowę schodów zewnętrznych i wymianę okna na witrynę wejściową, w budynku mieszkalno-usługowym położonym przy ulicy [...] w M.. 2. Od decyzji Organu I instancji odwołanie złożył K. P. (dalej przywoływany jako: "Skarżący") podnosząc, że inwestycja zablokuje możliwość wybudowania podobnych schodów do lokalu sąsiedniego. Pismem z 25 października 2017 r. znak: [...], Organ wojewódzki zwrócił się do skarżącego z pytaniem, czy złożone odwołanie stanowi jednocześnie wycofanie zgody na realizację ww. inwestycji. W odpowiedzi z 3 listopada 2017 r. Skarżący wskazał, że wycofuje zgodę na realizację ww. inwestycji. 3. Wojewoda decyzją z [...] r. znak: [...], uchylił decyzję Organu I instancji w całości oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na ww. inwestycję. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 30 maja 2018 r. (sygn. akt II SA/Sz 59/18) uchylił zaskarżoną decyzję Organu II instancji. W uzasadnieniu stwierdził m.in., że Organ II instancji nie wskazał, z jakich względów uważa inwestycję za przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Wskazano jedynie, że inwestycja dotyczy ścian zewnętrznych budynku mieszkalno-usługowego jednak nie wiadomo przy tym, czy Organ miał w tym wypadku na myśli dobudowę schodów, czy wymianę okna na witrynę wejściową. Tymczasem Skarżący wskazuje, że dobudowywane schody nie będą połączone ze ścianą budynku. Nie zbadano również zgodności wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę z treścią decyzji Burmistrza Miasta i G. M. z [...] r. znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na funkcje usługowe na działce nr [...], obręb 2 M.. 5. 24 października 2018 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynęła informacja Starostwa Powiatowego w M., o wystąpieniu przez Skarżącego z wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania lokalnego na lokal usługowy z powiększeniem otworu okiennego oraz budową schodów zewnętrznych przy ulicy [...] w M.. Skarżący pismem z 4 października 2018 r. wskazał m.in., że faktycznie nie jest możliwe dobudowanie schodów na działce nr [...] umożliwiających wejście do lokalu znajdującego się na działce nr [...], obręb 2 M.. 6. Wojewoda decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej przywoływana jako: "K.p.a."), utrzymał w mocy decyzji Organu I instancji. W uzasadnieniu Organ wskazał, że zamiarem Inwestora jest dobudowa schodów zewnętrznych i wymiana okna na witrynę wejściową, w budynku mieszkalno-usługowym położonym przy ulicy [...] w M., na działce nr [...] i nr [...], obręb 2 M.. Budynek na działce nr [...] stanowi współwłasność G. M. w [...] części stanowiącej 17 mieszkań w użytkowaniu wieczystym oraz z właścicielem jednego z mieszkań stanowiącym [...] część całego budynku. W rozpatrywanej sprawie istotnym jest ustalenie, czy planowane roboty budowlane ingerują w substancję budynku położonego na działce nr [...], obręb 2 M.. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, dalej przywoływana jako: "P.b."), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli - art. 199 Kodeksu cywilnego. Przebudowa obiektu budowlanego co do zasady stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Zgodnie projektem budowlanym oraz przedstawionym w postępowaniu przed Organem II instancji aneksem do projektu budowlanego przebudowa lokalu obejmować będzie osadzenie w istniejącym otworze okiennym na ścianie zewnętrznej elewacji północno-wschodniej montaż drzwi wejściowych przeszklonych. Wymiana okna na drzwi została zaprojektowana w budynku usytuowanym w całości w ostrych granicach działki nr [...]. Zamiana stolarki okiennej na stolarkę drzwiową nie powoduje ingerencji w części wspólne budynku położonego na działce nr [...], obręb 2 M.. Wymiana okna na drzwi nie spowoduje jakichkolwiek zmiany parametrów przestrzeni i nadproża otworu istniejącego okna. Wymiana drzwi balkonowych na wejściowe/witrynowe przeszklone jest jedynie czynnością montażową niewymagającą ani zgłoszenia robót budowlanych ani też uzyskania pozwolenia na budowę. Organ uznał zatem, że brak jest konieczności objęcia decyzją Burmistrza Miasta i G. M. z [...] r. znak: [...] [...], o warunkach zabudowy, planowanych robót w ww. zakresie. Zdaniem Organu, racjonalne i oczywiste jest w przypadku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy obejmującej wykonanie schodów zewnętrznych do lokalu użytkowego projekt budowlany powinien obejmować również wymianę stolarki drzwiowej na okienną. Istotne w sprawie jest to, że projekt budowlany nie przewiduje powiększenia lub innej zmiany parametrów istniejącego otworu okiennego. Powyższa zmiana polegająca na wymianie stolarki nie ingeruje w części wspólne budynku położonego na działce nr [...], obręb w M.. Planowana zamiana stolarki okiennej na drzwiową nie wymaga zgody pozostałych osób posiadających odpowiedni tytuł prawnych do lokali położonych w ww. budynku. Organ wskazał, że projekt budowlany obejmuje montaż schodów do ww. istniejącego lokalu użytkowego. Zgodnie z przedłożonym w postępowaniu odwoławczym aneksem do projektem budowlanego, montaż schodów nie wymaga połączenia ze ścianą budynku. Schody będą przymocowane do podłoża. Schody są oddzielone od ściany budynku szczeliną dylatacyjną o szerokości 2cm, co zostało zaznaczone na rys. nr [...] przedłożonego przez Inwestora aneksu do projektu budowlanego. Zewnętrzne schody do lokalu usługowego zostały usytuowane na działce drogowej nr [...]. Działka drogowa nr [...] stanowi własność G. M.. Na usytuowanie na działce nr [...] schodów zewnętrznych do budynku na działce nr [...], Burmistrz Miasta i G. M. wydał decyzję o warunkach zabudowy z [...] r. znak: [...] Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr [...], obręb 2 M., na cele budowlane. W ocenie Organu, skoro zaprojektowane schody nie będą powiązane konstrukcyjnie z budynkiem położonym na działce nr [...], obręb 2 M., oraz nie będą stanowiły części wspólnej tego budynku, to w świetle przepisów Kodeksu cywilnego oraz art. 32 ust. 4 pkt P.b., nie jest wymagana zgoda współwłaścicieli ww. budynku na przeprowadzenie przez Inwestora przedmiotowych robót budowlanych. Inwestor w złożonym oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością wykazał się prawem do dysponowania działką nr [...], obręb 2 M. na cele budowlane. Odnosząc się do kwestii stron postępowania Organ wskazał, że sprawa ustalenia kręgu stron postępowania jest przedmiotem postępowania przed organem I instancji, który określa krąg stron postępowania. W sprawie udzielenia pozwolenia na budowę należy odróżnić kwestie zgody na realizację inwestycji (prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), od sprawy ustalenia potencjalnego obszaru oddziaływania inwestycji, który determinuje krąg stron postępowania. Uznanie współwłaścicieli budynku znajdującego się w obszarze oddziaływania inwestycji za strony postępowania, nie oznacza automatycznie uznania, że inwestycja obejmuje części wspólne budynku. Niezależnie od powyższego jednak Organ podniósł, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją Organu I instancji nie obejmuje poszerzenia otworu drzwiowego budynku, jak to jest w przypadku złożonego przez Skarżącego projektu budowlanego. W ocenie Organu II instancji projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji Burmistrza Miasta i G. M. z [...] r. znak: [...] Inwestycja nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.). Do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę załączono projekt budowlany, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z [...] r. znak: [...], zezwalającą na prowadzenie robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania lokalu wraz z dobudową schodów zewnętrznych na działce nr [...] i nr [...], obręb 2 M.. Projektant złożył oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego oraz aneksu do projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej obowiązującymi w momencie opracowania projektu budowlanego. Inwestor spełnił pozostałe wymagane przepisami warunki zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Organ końcowo podkreślił, że złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dotyczącego wykonania schodów do lokalu Skarżącego, nie może stanowić podstawy do odmowy udzielenia sąsiedniemu inwestorowi pozwolenia na budowę schodów. 7. Niezadowoleni z rozstrzygnięcia, skargę na powyższe wywiedli p. małżonkowie P. (dalej przywoływani jako: "Skarżący"), jako współwłaściciele lokalu znajdującego się w M. przy ul. [...], na działce o numerze [...], obręb 2 M.. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: 1). art. 7 K.p.a., 77 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt. 9 w związku z art. 34 ust. 4 i art. 35 P.b., poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu zweryfikowanie obszaru oddziaływania obiektu objętego decyzją na nieruchomości sąsiadujące, skutkującym pozbawionym oparcia nieuwzględnieniem słusznych interesów osób trzecich (ww. art. 5 ust. 1 pkt. 9 P.b.) oraz błędnym przyjęciem, iż w tym konkretnym przypadku, objęta decyzją inwestycja nie stanowi czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością wspólną (art. 199 k.c. w związku z art. 206 k.c.), a więc inwestor nie musi legitymować się zgodą wszystkich współwłaścicieli na wykonanie zaprojektowanych prac, co w konsekwencji przełożyło się na: 2). naruszenie zasady równego traktowania stron (art. 8 § 1 K.p.a.), poprzez utrzymanie w mocy decyzji nie poprzedzonej postępowaniem dowodowym mającym na celu weryfikację obszaru oddziaływania obiektu, którego dotyczyła ta decyzja, co zostało uczynione kosztem ograniczenia możliwości korzystania przez Skarżących z przysługującego im prawa własności, 3). naruszenie zasady dążenia do polubownego rozstrzygania kwestii spornych (art. 13 K.p.a.) poprzez zaniechanie podjęcia zawnioskowanych przez Skarżących czynności, mających na celu ugodowe zakończenie postępowania w sytuacji, w której jest oczywiście możliwym przeprowadzenie inwestycji A. G. i Skarżących, przy współpracy wszystkich zainteresowanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie przeprowadzono postępowania mającego na celu weryfikację poprawności określenia obszaru oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiadujące (w szczególności dotyczy to lokali stanowiących odrębne nieruchomości). Skutkowało to pozbawionym oparcia przyjęciem, że inwestycja A. G. nie stanowi czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością wspólną, a więc nie musi on legitymować się zgodą wszystkich współwłaścicieli na jej przeprowadzenie. Jest to w ocenie Skarżących ustalenie dowolne i nie zasługujące na aprobatę. Świadczy o tym wprost całkowity brak w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji wyjaśnienia, co zdaniem Organu rozumiane jest jako czynność "nie przekraczająca zwykły zarząd", a więc nie wymagająca zgody pozostałych współwłaścicieli. W ocenie Skarżących, pomijanie interesu pozostałych współwłaścicieli, prowadzące do ograniczenia współposiadania, stanowi też nie zasługujący na aprobatę wyraz naruszenia podstawowych zasad postępowania. W szczególności dotyczy to zasady równego traktowania stron postępowania oraz dążenia do polubownego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący podkreślili, że sporna inwestycja objęta decyzją, zablokuje możliwość wykonania zaplanowanej przez nich inwestycji w postaci wykonania schodów wyjściowych z ich lokalu. W piśmie z dnia 4.10.2018 r. wskazali, iż tak usytuowane schody, które miałyby zostać wybudowane przez Inwestora, uniemożliwią wykonanie schodów z projektu Skarżących, który załączyli do tego pisma. W ocenie Skarżących najprostszym rozwiązaniem tego problemu, byłoby zawarcie porozumienia z Inwestorem i wykonanie schodów wyjściowych "na wprost" z obu lokali. W odczuciu Skarżących Organ przyznał pierwszeństwo interesu Inwestora nad interesem Skarżących, z niezrozumiałych dla nich przyczyn. 8. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie jest zasadna. 9. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. 10. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Zgodnie z art 35 ust. 1 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6, wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 P.b.). 11. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest decyzją związaną. W sytuacji, w której są spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 P.b., zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1508/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie zwalnia jednak projektanta z odpowiedzialności za przyjęte rozwiązania projektowe. Rację należy przyznać Organowi II instancji, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że Inwestor spełnił wymagania konieczne do udzielenia pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 35 ust. 1 P.b. Podkreślenia wymaga, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy inwestycja w sposób oczywisty jest niezgodna z przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. 12. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że jak wynika z akt sprawy, skarżący wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania lokalnego na lokal usługowy z powiększeniem otworu okiennego oraz budową schodów zewnętrznych przy ulicy [...] w M.. I, co należy wyraźnie podkreślić, tego rodzaju inwestycja bezsprzecznie ingeruje w części wspólne budynku, do jakich zalicza się jego ściana zewnętrzna. Złożenie zaś wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dotyczącego wykonania schodów do lokalu Skarżącego, per se nie może stanowić podstawy do odmowy udzielenia sąsiedniemu inwestorowi pozwolenia na budowę schodów. Wbrew stanowisku Skarżących – ich sytuacja nie jest porównywalna z sytuacją Inwestora, jego projekt bowiem nie ingeruje w części wspólne. To z kolei przesądziło o braku konieczności uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli na planowaną inwestycję. Prawidłowo Organy obu instancji uznały, że wnioskodawca - Inwestor, spełnił wymagania konieczne do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym prawem do dysponowania działką nr [...], obręb 2 M., na cele budowlane. 13. Rację jednocześnie należy przyznać Organowi, że organ administracji architektoniczno- budowlanej nie może korygować przyjętych przez projektanta rozwiązań projektowych, w celu pogodzenia sprzecznych interesów osób. W przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę, jak wyżej wskazano, mamy do czynienia ze związaniem administracyjnym. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy będą decydowali o sposobie zagospodarowania inwestycji. Jeżeli inwestycja została zaprojektowana zgodnie z przepisami, organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę. 14. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.