II SA/Sz 231/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2007 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego nieprawidłowości przy wznoszeniu obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak: [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego B. P. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nieprawidłowości przy wznoszeniu budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie zgłoszonych przez właściciela sąsiedniej działki B. P. nieprawidłowości przy wznoszeniu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], dotyczących odległości północnej ściany szczytowej od granicy działki oraz umieszczenia stolarki okiennej w otworach tej ściany, niezgodnie z przepisami budowlanymi oraz zatwierdzoną dokumentacją projektową, która przewidywała ich wypełnienie pustakami szklanymi. Z zebranego w toku postępowania materiału dowodowego wynikało, że północna ściana szczytowa tego budynku: - usytuowana została w odległości [...] m od granicy działki, co wynika z inwentaryzacji geodezyjnej wykonanej przez S. K. w dniu [..]r. - spełniała wymogi zabezpieczeń pożarowych i nie powodowała ograniczeń w zabudowie działki sąsiedniej - co wynika z opinii K. M., rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. - zbliżenie do granicy działki sąsiedniej mieściło się w granicach błędu geodezyjnego, który wynosi według § 15 instrukcji G-4 "Pomiary sytuacyjne i wysokościowe" ± 0,10 m, - co wskazane zostało w opinii Biura Geodety Miasta z dnia [...] r. - stolarka okienna w elewacji północnej została zlikwidowana, a otwory zasłonięte tymczasową konstrukcją do czasu wypełnienia ich pustakami szklanymi, zgodnie z dokumentacja budowlaną. Organ II instancji stwierdził zatem, iż w zakresie odległości zabudowy przedmiotowego budynku od granicy działki sąsiedniej spełnione zostały wymogi określone w § 12 ust 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690, ze zm.). W przepisach tych określono odległość zabudowy od granicy działki budowlanej dla ścian bez otworów okiennych i drzwiowych która wynosi 3 m, w związku z czym decyzja organu I instancji, umarzająca postępowanie administracyjne, była zgodna z prawem. Ponadto z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] r. wynikało, że inwestor zlikwidował okna w elewacji północnej, a na etapie uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ sprawdzi zgodność wykonania obiektu z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, który zakładał wypełnienie otworów pustakami szklanymi. Organ wskazał ponadto, że załączona do odwołania inwentaryzacja geodezyjna przedmiotowego budynku nie mogła zostać uznana za dowód w sprawie, gdyż - jak zeznał jej wykonawca G. W. - nie była to inwentaryzacja geodezyjna, a jedynie szkic poglądowy, który nie określa odległości ściany od granicy działki. Podane w niej odległości dotyczyły występów ceglanych w narożnikach (elementów dekoracyjnych elewacji północnej) od granicy działki. Na powyższą decyzję w dniu [...] r. B. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie § 12 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nieuwzględnienie faktu, że w przedmiotowym przypadku budynek został usytuowany od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości bezspornie mniejszej niż 3 m. Wskazał ponadto, że zaskarżona decyzja naruszyła art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej zwanej k.p.a.) poprzez dokonanie przez organ administracyjny błędnego ustalenia, że geodeta G. W. nie sporządził inwentaryzacji geodezyjnej tylko szkic poglądowy, a także naruszono art. 75 § 1, art. 77§ 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez arbitralne stwierdzenie, że "załączona do skargi inwentaryzacja geodezyjna ściany przedmiotowego budynku nie może być uznana za dowód w sprawie". Wyrokiem z dnia 19 października 2005 r. (Sygn. akt II SA/Sz 1306/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę B.P. W uzasadnieniu WSA za nieusprawiedliwione uznał zarzuty skargi. Zdaniem Sądu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o wyjaśnienia przedstawione przez Geodetę Miejskiego, który przedstawił interpretację przepisów prawnych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz instrukcję techniczną G-3 "Geodezyjna Obsługa Inwestycji" i instrukcję techniczną G-4 "Pomiary sytuacyjne i wysokościowe", jako standardy techniczne do stosowania dla opracowań geodezyjnych, kartograficznych wprowadzone, jako jednolite, na obszarze całego kraju rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 marca 1999r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (Dz. U. Nr 30, poz. 297) oraz w oparciu o inwentaryzację geodezyjną zasadnie uznał, iż realizowana inwestycja mieściła się w granicach błędu geodezyjnego. Odległość od granicy działki do ściany budynku, w której otwory okienne zostały zlikwidowane, a zgodnie z projektem zostaną wypełnione pustakami szklanymi, wynosi 290 cm. Zaznaczył także, że postępowanie prowadzone przed organem II instancji rozszerzone zostało o przesłuchanie geodety G. W. w przedmiocie ustalenia, jaki charakter miał sporządzony przezeń szkic geodezyjny. Z jego wyjaśnień wynikało, iż był to szkic poglądowy, który nie był wykonany w skali. Pomiar geodezyjny określał odległości granicy działki od występów w narożnikach elewacji, które pomniejszały odległość od granicy działki o 6 cm. Protokół z przesłuchania został podpisany przez G. W. Miarodajną, zdaniem organu odwoławczego, była inwentaryzacja geodezyjna wykonana przez S. K. i ją obydwa organy uwzględniły jako dowód w sprawie. W związku z powyższym, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , organ odwoławczy słusznie odmówił mocy dowodowej szkicowi oglądowemu dołączonemu do skargi, czemu wyraz dał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie, ewentualnie zmianę i uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego polegające w szczególności na niewłaściwym zastosowaniu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zwłaszcza poprzez nieuwzględnienie faktu, iż w przedmiotowym przypadku budynek na działce budowlanej został usytuowany od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości bezspornie mniejszej niż 3 m, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające w szczególności na naruszeniu: art. 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm., dalej zwanej P.p.s.a), przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na: a) niepodjęciu przez organy administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i zaniechanie przeprowadzenia oględzin dla sprawdzenia zarzutów skarżących wobec projektu (czym naruszono art. 7 k.p.a.) b) poprzez dokonanie przez organ administracyjny ustalenia, zgodnie z którym geodeta G. W. nie sporządził inwentaryzacji geodezyjnej, a tylko szkic poglądowy- co zdaniem skarżącego oczywiście mija się z prawdą, (czym naruszono art. 8 k.p.a.) c) arbitralne stwierdzenie, iż "załączona do skargi inwentaryzacja geodezyjna ściany przedmiotowego budynku nie może być uznana za dowód w sprawie", (czym naruszono 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2006 r. (Sygn. akt II OSK 61/06) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu NSA wskazał, że skarga kasacyjna miała uzasadnione podstawy, bowiem w sprawie doszło zarówno do naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, jak i przez wadliwą wykładnię zastosowanych przez organy administracyjne przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1, 75 k.p.a.), do naruszenia w istotnym stopniu przepisów postępowania administracyjnego. Podkreślił, że przepis § 12 ust. 1 pkt 2 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Przede wszystkim przepis ten nie odwołuje się do żadnych przepisów szczególnych w zakresie dokonywanych pomiarów geodezyjnych. Zatem w sprawie zastosowanie może mieć wyłącznie akt wykonawczy wydany na podstawie art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Nie można było zatem przyjąć, że wyjątkowa norma prawna jaką stanowi § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w której określa się odległości niewielkie i - co ważniejsze - z zaznaczeniem, że nie mogą one być mniejsze od określonych w niej wartości, może być realizowana na takiej samej zasadzie jakiej podlegają opracowania geodezyjno-kartograficzne do celów projektowych, które obejmują przygotowanie dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do wykonania projektu budowlanego. Powoływanie się przez organy administracyjne na instrukcje G-4, co potwierdził jako zgodne z prawem sąd pierwszej instancji, było wadliwe. NSA zaznaczył, że zarządzenie nr 7 Prezesa Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z dnia 28 czerwca 1979 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania instrukcji technicznej "G-4 Pomiary sytuacyjne i wysokościowe" wydane zostało na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 13 czerwca 1956 r. o państwowej służbie geodezyjnej i kartograficznej (Dz. U. Nr 25, poz. 115) oraz zarządzenia nr 39 Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 12 grudnia 1972 r. w sprawie uprawnień Prezesa Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii. Z legitymacji tej wynika, że nie może ona dotyczyć pomiarów odległości o jakich stanowi § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wobec czego trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że instrukcja G-4 nie może stanowić podstawy do ustalania błędu geodezyjnego w kwestii dokładności pomiaru o jakim mowa w § 12 wskazanego rozporządzenia. Za zasadny NSA uznał także zarzut, iż sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, poprzez bezpodstawne pozbawienie "mocy dowodowej" przez organy administracyjne "zeznania świadka" G. W. Skoro bowiem G. W. dokonywał pomiaru, to nie jest istotne dla dopuszczenia dowodu, w jaki sposób to robił, ale ważne jest by to wyjaśnił. NSA zaznaczył przy tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był zwrócić uwagę na okoliczność, że znajdujące się w aktach "zeznanie świadka" zostało odebrane bez pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie nieprawdziwych zeznań. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne dokonują kontroli decyzji pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę na decyzję ostateczną dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa materialnego, jak również bada, czy organy administracji, w toku postępowania administracyjnego, nie naruszyły przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd ponownie rozpatruje sprawę, po uchyleniu wyrokiem z dnia 7 grudnia 2006 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2005 r. Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, do ponownego rozpatrzenia związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 7 grudnia 2007 r. NSA za niewłaściwą uznał, dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnię prawa wskazując, że nie można było przyjąć, że norma prawna jaką stanowi § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w której określa się odległości obiektu do granicy działki może znajdować zastosowanie instrukcja w sprawie pomiarów geodezyjnych na takiej samej zasadzie, jakiej podlegają opracowania geodezyjno-kartograficzne do celów projektowych. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że w sprawie zastosowanie może mieć wyłącznie akt wykonawczy wydany na podstawie art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie zaś zarządzenie nr 7 Prezesa Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z dnia 28 czerwca 1979 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania instrukcji technicznej "G-4 Pomiary sytuacyjne i wysokościowe", które wydane zostało na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 13 czerwca 1956 r. o państwowej służbie geodezyjnej i kartograficznej oraz zarządzenia nr 39 Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 12 grudnia 1972 r. w sprawie uprawnień Prezesa Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, poprzez "pozbawienie mocy dowodowej zeznania świadka G. W.", które odebrane zostały bez pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, co jak podkreślił NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny także powinien wziąć pod uwagę. Mając na uwadze powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając ponownie wniesioną skargę na decyzję umarzającą postępowanie organu nadzoru budowlanego w sprawie nieprawidłowości w realizacji przedmiotowej budowy, stwierdza, że organy obu instancji bezpodstawnie przyjęły, że usytuowanie ściany w przedmiotowym budynku w odległości mniejszej niż wynikająca z § 12 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. mieszcząc się w granicach błędu geodezyjnego, spełniało wymogi w/w rozporządzenia, nie powodując jednocześnie ograniczeń w zabudowie działki sąsiedniej a zatem było zgodne z przepisami budowlanymi, co dawało podstawy do umorzenia postępowania w sprawie nieprawidłowości jako bezprzedmiotowego. Przepis § 12 rozporządzenia w sposób jednoznaczny wskazuje minimalne odległości, jakie powinny zostać zachowane przy wznoszeniu obiektów budowlanych, od których odstępstwa dopuszczalne są po uprzednim wdrożeniu procedur przewidzianych wyłącznie ustawą Prawo budowlane, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nieuprawnione i wadliwe oraz naruszające w/w przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury jest odwołanie się w zaskarżonej decyzji do instrukcji dotyczącej pomiarów geodezyjnych i ocena, że odstępstwo od wymaganych w w/w rozporządzeniu odległości mieści się w granicach dopuszczalnego błędu Organ II instancji, w myśl dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 75 k.p.a. zobligowany był do należytego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego dla dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. W związku z powyższym organ powinien był zweryfikować bądź co najmniej odnieść się do kwestii podniesionych w zeznaniach świadka G. W., zamiast "pozbawić ich mocy dowodowej". Wobec powyższego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko NSA w tym też ocenić wskazany powyżej dowód ze świadka, z zachowaniem wymogów k.p.a. w zakresie zasad i trybu przeprowadzania tego rodzaju dowodu, z uwzględnieniem wymaganych przez kodeks pouczeń. W razie stwierdzenia naruszeń przepisów budowlanych w zakresie minimalnych odległości obiektu od granicy działki, organ powinien zobowiązać inwestora do podjęcia czynności w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 w związku z art. 190 P.p.s.a., należało orzec jak w pkt I sentencji. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku (pkt II) oparte zostało o przepis art. 152 P.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt III), sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.