II SA/Sz 231/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Dolecki po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. N. na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty za użytkowanie wieczyste p o s t a n a w i a: odrzucić skargę Pismem z dnia [...] r., nr [...], Starosta K. działający w imieniu Skarbu Państwa, na podstawie art. 221 ust. 2 w związku z art. 72 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej zwanej "u.g.n.") ustalił w stosunku do S. N., jako następcy prawnego w zakresie prawa użytkowania wieczystego po spółce akcyjnej - Polskie Koleje Państwowe z siedzibą w W., wysokość opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania gruntu Skarbu Państwa na działkach nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2, położonych w obrębie [...] miasta M., w łącznej kwocie [...] złotych, z zastosowaniem stawki w wysokości [...] wartości gruntu. Na wyżej wymienione pismo S. N. złożył "odwołanie" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pismem z dnia [...]r., nr[...], Samorządowe Kolegium Odwoławczego poinformowało S. N., że oświadczenie Starosty K., zawarte w piśmie z dnia [...] r., uznać należy za wypełnienie obowiązku wynikającego z przepisów art. 72 ust. 1 i 3 u.g.n., nakazującego ustalenie wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Pismo to posiada cywilnoprawny charakter. Taki sam charakter wykazuje również w ocenie Kolegium "Odwołanie" S. N. z dnia [...] r., w którym domagał się on zmiany ustalonej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego działek nr [...], położonych w obrębie [...] m. M., w tym przyjętej stawki procentowej. Kolegium zaznaczyło, że cywilnoprawny charakter ustalenia po raz pierwszy opłaty rocznej skutkuje tym, że nie ma możliwości poddania ocenie prawidłowości określenia wysokości tej opłaty przez ten organ. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przyznaje bowiem w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym dla Kolegium takiego uprawnienia. Natomiast brak porozumienia w zakresie ustalenia opłaty rocznej wywołuje ten skutek, że użytkownik wieczysty może wystąpić na drogę sądową z powództwem o ustalenie właściwej wysokości opłaty rocznej. Na powyższe pismo S. N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu skargi S. N. wskazał, że art. 221 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje stosować tryb określony art. 78-81 u.g.n., a więc tryb oferty, od której przysługuje odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ciągu 30 dni. Poza tym, jakkolwiek określenie samej stawki następuje z uwzględnieniem art. 72 ust. 3 u.g.n., który znajduje zastosowanie do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste przed 1 stycznia 1998 r. (zasadę tą statuuje art. 221 ust. 1 u.g.n.), to pod uwagę należy wziąć także art. 221 ust. 3 u.g.n., który uzależnia wysokość stawki procentowej od sposobu korzystania z nieruchomości. Przy braku określenia celu oddania nieruchomości stawkę procentową przyjmuje się stosownie do celu wynikającego ze sposobu korzystania z nieruchomości. Ten sposób jest wskazany w decyzji o warunkach zabudowy. W świetle powyższego, w ocenie S. N. nie budzi wątpliwości, że określenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w przypadku określonym w art. 221 ust. 2 u.g.n. następuje w trybie art. 78-81 u.g.n., a więc w trybie wypowiedzenia. Od dnia otrzymania wypowiedzenia użytkownikowi wieczystemu przysługuje prawo do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek taki został złożony przez S. N. pismem z dnia [...] r. Oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązane było rozpatrzeć ten wniosek zgodnie z zasadami określonymi w art. 78 i 79 u.g.n. i ustalić prawidłową wysokość opłaty - z uwzględnieniem art. 221 ust. 3 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym piśmie z dnia [...] r. i wniosło o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Postępowanie przed sądem administracyjnym toczy się według przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., zwanej dalej "ustawą"). W przedmiotowej sprawie Starosta K. pismem z dnia [...] r. ustalił w stosunku do S. N.wysokość opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania na działkach nr [...] łącznej powierzchni [...] m2, położonych w obrębie [...] miasta M., stanowiących własność Skarbu Państwa, z zastosowaniem stawki w wysokości 3% wartości gruntu. Na złożone przez S. N. od pisma Starosty odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze udzieliło wnioskodawcy pisemnej odpowiedzi, w której wskazało, że do ustalenia pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu nie znajduje zastosowania tryb określony w art. 78-81 u.g.n., dotyczący aktualizacji opłaty rocznej. Zgodnie z art. 1 z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w innych sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują wówczas środki określone w tych przepisach. W świetle przywołanych regulacji, podkreślenia wymaga, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. W przypadku ustalania pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, jak też aktualizacji takiej opłaty, dokonywanych na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazać należy, że w istocie prowadzą one do ustalenia treści lub wprowadzenia zmian do cywilnoprawnej umowy oddającej nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zakresie jednego z jej elementów, tj. odpłatności. Niezależnie zatem od okoliczności, czy w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z trybem właściwym dla ustalenia pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, czy też jej aktualizacji, powyższe kwestie nie podlegają rozpoznaniu przez sądy administracyjne, stosownie do powołanego wyżej art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przyjmując nawet, że w spornej kwestii ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przez skarżącego znajdować powinien zastosowanie tryb właściwy dla aktualizacji opłaty rocznej, to wskazać należy, że postępowanie w sprawach o aktualizację opłat za użytkowanie wieczyste, jedynie w ograniczonym zakresie i tylko odnośnie postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym poddane zostało trybowi postępowania administracyjnego i do którego znajdują zastosowanie jedynie wyraźne wyliczone w ustawie instytucje Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe rozwiązanie posiada jednak charakter wyjątkowy i nie wpływa ono na okoliczność, że spór w zakresie opłat za użytkowanie wieczyste ma charakter cywilnoprawny, nie zaś administracyjnoprawny. Poza tym, na cywilnoprawny charakter sporu wskazuje także treść art. 81 ust. 5 u.g.n., w myśl którego, w przypadku braku zgody stron na wysokość opłaty ustalonej przez kolegium, lub oddalenia wniosku, stosownie do treści art. 81 ust. 3 i 4 u.g.n., stronie niezadowolonej służy sprzeciw, mocą którego sprawa podlega rozstrzygnięciu przed sądem powszechnym. Skoro zatem ustawa o gospodarce nieruchomościami nie poddała kognicji sądów administracyjnych orzeczeń wydanych przez samorządowe kolegia odwoławcze w postępowaniu dotyczącym aktualizacji opłaty, to również ewentualne uchylanie się organu od rozstrzygnięcia sprawy w tym trybie nie będzie podlegało zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2007 r. I OSK 306/06 oraz postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 września 2009 r. II SA/Go 450/09 oraz Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 maja 2010 r., sygn. II SAB/Wr 44/09 i II SAB/Wr 45/09, orzeczenia dostępne na stronie internetowej: www.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało odrzucić, jako niedopuszczalną.