II SA/Sz 232/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Choszczno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 14 stycznia 2019 r. nr P-1.4131.67.2019.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powołania Komisji Skarg, Wniosków i Petycji oddala skargę. W dniu 19 grudnia 2018 r. Rada Miejska w Choszcznie podjęła uchwałę Nr III/24/2018 w sprawie powołania Komisji Skarg, Wniosków i Petycji. Pismem z dnia 4 stycznia 2019 r. Wojewoda zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miejskiej w C. z prośbą o wyjaśnienie, czy ww. uchwała uwzględnia wymóg przewidziany przez ustawodawcę w art. 18b ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. - dalej jako "u.s.g."). W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Przewodniczący wskazał, że w powołanej uchwałą Komisji Skarg, Wniosków i Petycji brak jest przedstawiciela Klubu Radnych Rady Miejskiej w C. "[...]". Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 14 stycznia 2019 r. nr P-1.4131.67.2019.AB Wojewoda Zachodniopomorski, w oparciu o art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Choszcznie z dnia 19 grudnia 2018 r. Nr III/24/2019. W uzasadnieniu organ wskazał, że status komisji skarg, wniosków i petycji - podobnie jak komisji rewizyjnej – jest szczególny, ponieważ jej powołanie jest obligatoryjne, a co istotne – również ustawodawca w tym przypadku w art 18b ust. 2 u.s.g. zastrzega jednoznacznie, iż w jej skład wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów radnych, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 u.s.g., a więc przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy. Brak jest w ustawie o samorządzie gminnym jakichkolwiek regulacji, przewidujących możliwość odstąpienia od tak sformułowanej zasady. Uczestnictwo radnych w komisjach, w tym komisji skarg, wniosków i petycji, winno być postrzegane nie tylko w kategorii uprawnienia, ale również obowiązku. Potwierdza to brzmienie art. 24 u.s.g., który stanowi, że radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Odnosząc powyższe na grunt badanej uchwały organ nadzoru stwierdził, że narusza ona przywołane wyżej unormowanie, ponieważ – jak wynika z treści pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r., znak: [...] – skład osobowy powołanej tą uchwałą komisji skarg, wniosków i petycji nie spełnia wymogu, określonego w art. 18b ust. 2 u.s.g., albowiem brakuje w nim przedstawiciela klubu radnych "[...]". W konsekwencji uchwała Nr III/24/2018 jest w sposób oczywisty sprzeczna z prawem. W doktrynie podkreśla się, że wobec przyjętych przez ustawodawcę w stosunku do komisji skarg, wniosków i petycji analogicznych rozwiązań jak w przypadku komisji rewizyjnej, uwagi i spostrzeżenia, a także wnioski dotyczące funkcjonowania tej ostatniej pozostają również aktualne na gruncie komisji skarg, wniosków i petycji. Uzasadnione jest zatem twierdzenie, iż skład osobowy komisji rady zależy od jej uznania, niemniej jednak, w przypadku komisji skarg, wniosków i petycji wykluczone jest jej powołanie i funkcjonowanie z pominięciem przedstawicieli wszystkich działających w radzie klubów radnych. Na potwierdzenie powyższego organ przywołał wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2351/11 podkreślając, że wprawdzie orzeczenie to dotyczy uchwały organu stanowiącego gminy w przedmiocie powołania komisji rewizyjnej, jednak zawarte w nim tezy odnieść należy w pełnej rozciągłości do komisji skarg, wniosków i petycji. Zdaniem organu, okoliczność nieuzyskania przez desygnowanego członka klubu, tj. A. K. z klubu "[...]" odpowiedniej liczby głosów radnych, nie sanuje wadliwości ww. uchwały podjętej z pominięciem członka tego klubu. W takim przypadku, zarówno członkowie klubu radnych "[...]", jak też pozostali radni niezrzeszeni bądź zrzeszeni w innych klubach, powinni podjąć wszelkie możliwe czynności, by Rada Miejska w C. mogła powołać komisję skarg, wniosków i petycji, której skład będzie odpowiadał wymogom stawianym przez ustawodawcę. Organ nadzoru zwrócił także uwagę, że Rada dopuszcza się powtarzającego naruszenia prawa, gdyż w dniu 11 grudnia 2018 r. z obrotu prawnego wyeliminowana została wcześniejsza uchwała Rady Miejskiej w Choszcznie z dnia 22 listopada 2018 r. w sprawie powołania składu osobowego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji. Gmina Choszczno złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego zarzucając naruszenie: - art. 18b ust. 2 u.s.g. poprzez błędną wykładnię, iż każda uchwała w sprawie powołania komisji skarg, wniosków i petycji bez przedstawicieli wszystkich klubów radnych pozostaje w sprzeczności z prawem, - § 14 ust. 2 Statutu Gminy Choszczno poprzez nieuwzględnienie normy prawa miejscowego dotyczącego liczebności członków komisji stałych w Radzie Miejskiej w Choszcznie, - art. 91 ust. 2 u.s.g. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Choszcznie jest sprzeczna z prawem. Podnosząc powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu oraz obciążenie Wojewody kosztami postępowania w sprawie. W motywach skargi Gmina podkreśliła, że Komisję Skarg, Wniosków i Petycji powołano w niepełnym projektowanym składzie, ponieważ większość Rady była przeciwna zgłoszonemu przez Klub "[...]" kandydatowi, a tenże Klub nie zgodził się na zgłoszenie innego kandydata. Przepis § 14 ust. 2 Statutu Gminy Choszczno stanowi, że komisje stałe liczą 3-7 uprawnionych radnych. Powołana Komisja Skarg, Wniosków i Petycji liczyła czterech członków, przy czym Rada zachowała wolne miejsce dla ewentualnego kandydata Klubu "[...]". Niewątpliwie każda uchwała organu stanowiącego gminy, która uniemożliwia klubowi radnych posiadanie przedstawiciela klubu w komisji skarg, wniosków i petycji będzie sprzeczna z art. 18b ust. 2 u.s.g. i jako taka jest nieważna z mocy prawa na zasadzie art. 91 ust. 1 zd. 1 przywoływanej ustawy. Jednak, aby tak się stało musi zaistnieć brak dobrej woli ze strony organu stanowiącego. W orzecznictwie i doktrynie zwraca się uwagę, że prawodawca wskazując kto powinien wchodzić w skład komisji skarg, wniosków i petycji w żaden sposób nie pozbawił organu stanowiącego kompetencji do ustalania składu osobowego komisji skarg, wniosków i petycji. Uprawniony klub radnych może, co prawda, desygnować do tego składu swojego przedstawiciela, ale nadal musi się liczyć z wolą większości organu stanowiącego. Prawo desygnowania nie oznacza kompetencji klubu do wymuszania na organie stanowiącym powołania do komisji skarg, wniosków i petycji osoby, która nie posiada w ocenie organu stanowiącego stosownych kwalifikacji. Organ stanowiący nie musi akceptować każdego kandydata zaproponowanego przez klub radnych. Zdaniem Gminy, nie można także zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że prawo klubu do posiadania przedstawiciela w organie stanowiącym oznacza obowiązek po stronie klubu do zgłoszenia kandydata do komisji skarg, wniosków i petycji. W orzecznictwie wskazuje się, że prawo klubu radnych do posiadania przedstawiciela w komisji rewizyjnej ma charakter prawny publicznego prawa podmiotowego. Publicznego prawa podmiotowego nie można się zrzec, ale można z niego nie korzystać. Niekorzystanie z tego prawa nie może prowadzić do skutków niezgodnych z prawem. W sytuacji gdy klub radnych rezygnuje ze zgłoszenia kandydata albo upiera się przy odrzuconym kandydacie i nie widzi możliwości zmiany swego stanowiska, jego działanie prowadzi do realnej niemożności ukształtowania składu komisji zgodnego z prawem. W konsekwencji takie działanie klubu radnych musi być uznane za działanie naruszające prawo, jako mające wszelkie znamiona abuzywności naruszającej konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i ich organów. Dalej zaakcentowano, że Rada Miejska w C. dwukrotnie zwracała się do klubu radnych "[...]" o wskazanie innego przedstawiciela niż uporczywie zgłaszany. W podjętych uchwałach pozostawiła wolne miejsca dla potencjalnego innego kandydata tego klubu radnych. Powołana w tej sytuacji komisja skarg, wniosków i petycji spełniała wymogi statutu Gminy Choszczno przedmiocie statutowej liczebności, a mimo to organ nadzoru eliminował ją z obrotu prawnego powołując się na brak przedstawiciela klubu radnych "[...]". Rada Miejska w Choszcznie podejmując uchwałę w sprawie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze kierowała się nie tylko względami legalizmu, ale także dobrem wspólnoty gminnej [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty Gminy za chybione. W dniu 4 marca 2019 r. wpłynęło do Sądu pismo organu do którego to załączono stanowisko Klubu Radnych "[...]" zarzucające brak obiektywizmu w skardze. Podniesiono, że Rada Gmina powinna zagwarantować każdemu radnemu pracę w komisji. Nadto wskazano, że odrzucenie kandydatury proponowanej przez klub nastąpiło bez podania jakiejkolwiek przyczyny i pomimo tego, że kandydat posiadał odpowiednie kwalifikację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach ze skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Aktem nadzoru jest m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. Kompetencje nadzorcze Wojewody wynikają z treści art. 85 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem – art. 91 ust. 1 u.s.g. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia organu nadzoru doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten odpowiada prawu. Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 14 stycznia 2019 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Choszcznie z dnia 19 grudnia 2018 r. Nr III/24/2018 w sprawie powołania Komisji Skarg, Wniosków i Petycji. Materialnoprawną podstawę uchwały stanowi art. 18b ust. 1 i 2 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy rozpatruje skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji (ust. 1). W skład komisji skarg, wniosków i petycji wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 (ust.2). W sprawie bezsporne jest, że mocą zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały powołano czteroosobową Komisję Skarg, Wniosków i Petycji. Nie jest również kwestionowane, że w jej składzie zabrakło przedstawiciela Klubu Radnych "[...]". W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, podzielić należy stanowisko Wojewody, że skład Komisji Skarg, Wniosków i Petycji nie spełnia wymogu określonego w art. 18b ust. 2 u.s.g., co z kolei słusznie zostało uznane za podstawę do stwierdzenia nieważności ww. uchwały. Argumentacja skargi w żaden sposób nie podważa prawidłowej oceny organu nadzoru i legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2071/18). Niewątpliwie z treści art. 18b ust. 2 u.s.g. wynika wymóg, aby w skład komisji skarg, wniosków i petycji wchodzili przedstawiciele wszystkich klubów, z wyłączeniem radnych pełniących funkcje przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy. Przepis ten jest jasny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a jego zestawienie z art. 91 ust. 1 u.s.g. prowadzi do wniosku, że uchwała, która uniemożliwia klubowi radnych posiadanie przedstawiciela klubu w komisji skarg, wniosków i petycji będzie ewidentnie sprzeczna z art. 18b ust. 2 u.s.g., a tym samym nieważna. Żaden przepis prawa bowiem, w tym art. 18b ust. 2 u.s.g., nie uzależnia oceny skutku naruszenia wymogu składu komisji od badania okoliczności świadczących o dobrej czy złej woli organu stanowiącego. W związku z tym nie zasługuje na akceptację pogląd strony skarżącej, iż uchwała powołująca komisję bez udziału przedstawiciela jednego klubu radnych jest istotnie sprzeczna z prawem tylko wówczas, gdy brak jest dobrej woli Rady. Za chybione uznać należy również pozostałe twierdzenia Gminy kwestionujące prawidłowość podjętego przez Wojewodę rozstrzygnięcia. Co prawda Sąd podziela stanowisko, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie pozbawiają radnych prawa do swobodnego wyboru przedstawicieli klubów do składu komisji, tym niemniej podkreślenia wymaga, że powołanie komisji wbrew przepisowi ustawowemu, stanowi o naruszeniu prawa, określonym w art. 91 ust. 1 u.s.g. Wymóg, by w skład komisji weszli przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcję, o których mowa w art. 19 ust. 1 u.s.g., jest normą bezwzględnie obowiązującą, dlatego też odrzucenie przez radę kandydatury zgłoszonej przez klub wyklucza podjęcie uchwały na danej sesji. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2351/11 nie jest dopuszczalne wybranie składu komisji rewizyjnej, w którym pominięty zostałby przedstawiciel jednego z klubów. Rada gminy nie jest przy tym związana kandydaturą przedstawioną przez klub. Jeżeli jednak na danej sesji rady nie można podjąć uchwały w sprawie wyboru członków komisji rewizyjnej, próbę wyboru należy ponowić na kolejnej sesji, zaś organy gminy oraz kluby radnych winny dążyć do wypracowania konsensusu w sprawie wyboru konkretnego kandydata. Dlatego też brak akceptacji kandydata przez radę nie oznacza, że organ ten może powołać komisje w niepełnym osobowym składzie. Dopóki bowiem nie można utworzyć komisji z uwzględnieniem przedstawicieli wszystkich klubów, to organ taki co do zasady nie powinien być powołany. Z tego też względu okoliczność, że większość Rady była przeciwna zgłoszonemu przez Klub Radnych "[...]" kandydatowi, nie może stanowić usprawiedliwienia dla działania niezgodnego z prawem, tj. powołania komisji z pominięciem przedstawiciela tego klubu. Rada zobowiązana jest działać wyłącznie w oparciu o przepisy prawa, a skoro skład osobowy komisji został ściśle określony w art. 18a ust. 2 u.s.g., to rada gminy nie może tej regulacji nie stosować. W konsekwencji oznacza to, że powołanie komisji z pominięciem przedstawiciela klubu – zwłaszcza w sytuacji gdy tak jak niniejszej sprawie, klub ze swego prawa nie rezygnuje – jest wykluczone. Ustawodawca nie przewidział bowiem w tym zakresie żadnych odstępstw, w tym też możliwości utworzenia komisji z udziałem tylko przedstawicieli niektórych klubów, z pozostawianiem miejsca dla pozostałych. Stąd argumentacja Gminy, iż Rada zachowała wolne miejsce dla ewentualnego kandydata Klubu Radnych "[...]" nie mogła odnieść zamierzonego skutku. W realiach niniejszej sprawy bez znaczenia pozostaje okoliczność, że komisja spełnia wymogi w zakresie liczebności tego organu określone w uchwale Rady Miejskiej z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie Statutu Gminy Choszczno. W tym miejscu zaakcentować trzeba, że skład rady ma nie tylko odpowiadać uregulowaniom aktu prawa miejscowego, ale przede wszystkim ustawowym, zwłaszcza, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – każdy z tych aktów reguluje odmienne aspekty tego samego zagadnienia. Mianowicie statut określa skład ilościowy, natomiast ustawa skład osobowy. W analizowanym przypadku do komisji wyznaczono czterech radnych, w sytuacji gdy § 14 ust. 2 Statutu przewidywał, że komisje stałe liczą 3-7 członków. Wskazane unormowanie Statutu umożliwiało więc ukształtowanie składu komisji w zgodności z regulacją ustawową a swoboda organu w tej mierze nie mogła tej regulacji naruszać. Powołując komisję, rada musi działać w granicach określonych przez prawo, a zatem sam fakt pozostawania kwestionowanej uchwały w zgodności ze Statutem, nie może sanować uchybienia ustawowego. Podsumowując stwierdzić należy, że żaden z zarzutów podniesionych przez skarżącą Gminę nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ nadzoru w prawidłowy sposób interpretował jak i zastosował przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Również Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, nie stwierdził żadnych uchybień prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.