II SA/Sz 234/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II Sz na rozprawie w dniu 22 października 2008r. sprawy ze skargi G. i S. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I uchyla zaskarżoną decyzję, II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokat J. S. kwotę [...], obejmującą kwotę należnego podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...)., nr (...), na podstawie przepisu art. 104 Kpa, art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nałożył na J i F D obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2006 r.: 1) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 2) inwentaryzacji budowlanej lokalu mieszkalnego wraz z wykazaniem wszystkich wykonanych robót budowlanych, wykonanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, 3) orzeczenia osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane stwierdzającego, że roboty budowlane wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu (...) podczas oględzin na terenie działek nr (...) i (...) w m. K, gm. C stwierdzono, że wykonano roboty budowlane polegające na remoncie lokalu mieszkalnego nr (...). Inwestorzy - J i F D oświadczyli do protokołu, że ocieplenie budynku mieszkalnego rozpoczęli w ubiegłym roku, a zakończyli w lipcu 2005 r., natomiast wymiany okien z jednoczesnym powiększeniem otworu okiennego od strony podwórka wraz z wylaniem płyty betonowej przy oknie balkonowym dokonali w 2005 r. i nie posiadają zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja została doręczona skarżącym w dniu 10 lutego 2006 r. – zgodnie z datą na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma. J i F D w dniu 25 lutego 2006 r. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że przedmiotowe prace budowlane wykonali w dobrej wierze, z uwagi na chęć polepszenia warunków zamieszkania. Nie mieli wiedzy w zakresie przepisów budowlanych i nie wiedzieli o konieczności zgłoszenia wykonywanych prac. Z uwagi na sytuację materialną nie mogą sprostać nałożonym obowiązkom. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...), Nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w części opisanej jako pkt 1 i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części terminu i określił termin wykonania czynności do dnia 31 sierpnia 2006 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Współwłaściciele domu - G i S P wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję wskazując, iż odwołanie J i F D nie powinno być w ogóle rozpatrzone, gdyż wniesione zostało po terminie. Decyzja organu pierwszej instancji doręczona została skarżącym i Państwu D w tym samym dniu co im, tj. w dniu 10 lutego 2006 r., a odwołanie zostało wysłane 25 lutego 2006 r. W wyniku rozpatrzenia w/w skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia (...)., sygn. akt: (...), uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, m.in., że stan sprawy w dniu wydawania zaskarżonej decyzji wskazywał na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie terminu doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, z zachowaniem określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego zasad postępowania dowodowego (art. 79, 83). Organ odwoławczy tego nie uczynił i rozpatrzył wniesione odwołanie opierając się na oświadczeniu, które w świetle przepisów art. 81 Kpa nie ma mocy dowodowej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy powinien ustalić termin doręczenia J i F D decyzji organu I instancji, przeprowadzając w tym zakresie stosowne postępowanie dowodowe, w szczególności przeprowadzić dowodów z przesłuchania osoby doręczającej przesyłkę. W związku z przytoczoną powyżej oceną prawną Sądu, organ odwoławczy, pismem z dnia (...) , znak: (...) , zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia terminu doręczenia Państwu J i F D decyzji z dnia (...) , znak: (...). Rozpoznając ponownie odwołanie w oparciu o udzielone mu przez organ I instancji informacje oraz uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia (...) Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, iż decyzja organu I instancji została doręczona skarżącym w dniu 13 lutego 2006 r., co oznacza, iż odwołanie nadane w Urzędzie Pocztowym w C. w dniu 25 lutego 2006 r. wnieśli oni w terminie wyznaczonym przepisem art. 129 § 2 Kpa. Odnosząc się zaś do merytorycznej części odwołania organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie natomiast z przepisem art. 29 ust. 2 pkt 4 w/w ustawy Prawo budowlane w jej brzmieniu sprzed nowelizacji ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364), która weszła w życie z dniem 25 września 2005 r., pozwolenia na budowę nie wymagało wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu ścian budynku o wysokości do 12 m oraz utwierdzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej, jednakże zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wykonanie tych robót wymagało zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jak jednoznacznie wynika z zebranego materiału dowodowego Państwo D nie uzyskali pozwolenia na budowę, jak też nie zgłosili zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z powyższym postępowanie legalizacyjne, prowadzone w niniejszej sprawie, jest zasadne. Jednakże jako podstawa prawno-materialna decyzji organu I instancji wskazany został przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane Przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej do nakładania obowiązków polegających na dostarczeniu określonych dokumentów (np. dokumentacji powykonawczej, oceny technicznej czy projektu budowlanego). Poprzez wskazane w wyżej cytowanym przepisie określone czynności należy rozumieć konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, mogących stanowić podstawę do nałożenia obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, może być nałożony w oparciu o art. 81c ust. 2 tej ustawy. Żądanie przedstawienia określonych dokumentów ma na celu rozszerzenie materiału dowodowego, jest więc postępowaniem o charakterze dowodowym. Dopiero w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organ może podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne co do istoty sprawy. Dla poparcia tego stanowiska organ przytoczył wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2004 r., sygn. akt IV SA 2050/03, (publ.: LEX nr 160781) oraz z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA 2262/03, (publ. LEX nr 164663), w którym wskazano, że nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności", w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi. Jeżeli organ nałożył obowiązek dostarczenia dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, to tym samym wyłączył dalsze możliwości rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy na podstawie tego przepisu, to jest możliwości nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonania robót do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że nałożenie w zaskarżonej decyzji obowiązku dostarczenia w/w dokumentów nastąpiło bez podstawy prawnej, wobec czego – zdaniem organu odwoławczego - decyzję tę należało uchylić w całości, a postępowanie organu I instancji w tym zakresie – jako bezprzedmiotowe – zgodnie z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – umorzyć. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że "wydając powyższą decyzję, uwzględnił stan faktyczny tożsamy ze stanem faktycznym uwzględnionym przy wydaniu decyzji z dnia (...), znak: (...). Odmienne rozstrzygnięcie podjęte w obu decyzjach nie jest wynikiem zmiany przepisów stanowiących podstawę wydania tych decyzji, lecz spowodowane zostały błędną interpretacją przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, przyjętą przy wydaniu w/w decyzji z dnia (...)" Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, iż przepisy Prawa budowlanego nie pozwalają na umorzenie postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych ze względu na trudną sytuację materialną sprawców samowoli budowlanej. Nie zgadzając się z powyższą decyzją S i G P ponownie zaskarżyli ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podali w niej, iż sprzeciwiają się legalizacji robót budowlanych wykonanych przez p. D bez pozwolenia na wykonanie w/w robót budowlanych oraz braku zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Państwo D prace te wykonali samowolnie. Prac tych nikt nie nadzorował, szczególnie powiększenia otworu okiennego z rozebraniem części ściany nośnej. Tego rodzaju prace powinny być zgłoszone i sprawdzone przez odpowiednie organy administracji architektoniczno- budowlanej, czy nie ma żadnych przeciwwskazań. Wraz z wykonaniem tych robót p. D, polepszając swoje warunki zamieszkania, w znaczącym stopniu pogorszyli warunki mieszkaniowe skarżących, powodując zamakanie ich mieszkania przez cieknącą wodę z pociętej rynny oraz rynny założonej bez "zaślepki" czy "oprowadzacza" wody. Wszystko wsiąka w fundamenty, powodując wilgoć i zagrzybienie ich mieszkania. Państwo D wiele rzeczy robią złośliwie. Skarżący nie mogą pogodzić się z decyzją, która nic nie wnosi do sprawy i problemu samowolnie wykonanych robót budowlanych przez p. D nie rozwiązuje. W związku z powyższym domagają się przywrócenia poprzedniego stanu budynku. Uzupełniając skargę wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżących adw. J S podtrzymała ich stanowisko a nadto podniosła, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka do umorzenia postępowania, albowiem nie stało się ono bezprzedmiotowe. Dla poparcia tej tezy przytoczyła orzecznictwo sądów administracyjnych. Odpowiadając na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Jak wynika z akt sprawy – na żądanie skarżących, którzy podnoszą, iż na skutek samowolnie i niewłaściwie wykonanych przez współwłaścicieli budynku Państwa D robót budowlanych następuje dewastacja ich mieszkania - organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w przedmiocie wykonanych przez p. D bez pozwolenia robót budowlanych w trybie wskazanym przez przepisy art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ I instancji decyzją z dnia 6 lutego 2006 r. nakazał inwestorom przedłożenie wskazanych dokumentów, które – jego zdaniem - pozwoliłyby doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy, wskazując, iż organ I instancji oparł swą decyzje na błędnej podstawie prawnej (art. 51 ust. 1 pkt 2 zamiast 81c ust. 2 Prawa budowlanego) – uchylił jego decyzję i umorzył postępowanie w tym zakresie. Rozstrzygnięcie to nie odpowiada prawu. Na wstępie zauważyć należy, iż organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie inwestorów od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego wydanej w postępowaniu wszczętym w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego a nakazującej przedłożenie wskazanych w tej decyzji dokumentów, z jednej strony stwierdził, iż postępowanie legalizacyjne, prowadzone w tej sprawie jest zasadne, z drugiej strony w zaskarżonym rozstrzygnięciu decyzję organu I instancji uchylił w całości i umorzył postępowanie "w tym zakresie". Rozstrzygnięcie tej treści nie odpowiada treść art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, z którego wynika, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie I instancji. Organ odwoławczy nie mógł zatem umorzyć postępowania organu I instancji w pewnym tylko zakresie. Organ odwoławczy nie wskazał zresztą w treści swej decyzji czy organ I instancji miałby dalej prowadzić postępowanie i w jakim zakresie. W tym wypadku decyzja organu odwoławczego winna być oparta na art. 138 § 2 Kpa. Słuszna jest zatem obawa strony skarżącej, iż rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji wskazuje na umorzenie postępowania administracyjnego, będącego przedmiotem sprawy. Stosownie do treści art. 105 Kpa organ administracyjny wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiekolwiek przyczyny. Sprawa administracyjna staje się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa wtedy, gdy nie zachodzą materialnoprawne podstawy do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, tzn., gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 2627/05, LEX nr 196834), wobec czego jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie - pozytywne czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Postępowanie administracyjne staje się więc bezprzedmiotowe, jeżeli przestaje istnieć stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji w oparciu o konkretny przepis, a także jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty sprawy przez organ administracji publicznej. Umorzenie przez organ administracji postępowania, gdy istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy stanowi naruszenie art. 105 § 1 Kpa i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Podobne stanowisko zajęły sądy administracyjne w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I SAB/Wa 72/05, LEX nr 203891 oraz w wyroku NSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 978/05, Organy nadzoru budowlanego, w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej, są zobowiązane do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dopóki w toczącej się sprawie występują elementy materialnego stosunku prawnego obejmującego przedmiot postępowania, organ nie ma podstaw do umorzenia postępowania. Jeżeli przy rozstrzygnięciu sprawy okaże się, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inną podstawę prawną niż przyjęta we wcześniejszych fazach postępowania, nie oznacza to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż sprawa ma nadal swój przedmiot, tyle iż podlegający innej kwalifikacji prawnej. W związku z treścią wywodów Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie podstawy prawnej żądania przez organ nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych (tj. w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego) przypomnieć należy, iż treść przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego uległa zmianie od dnia 31 maja 2004 r. - w związku z nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Oprócz wcześniej istniejącego zapisu o "czynnościach" mających doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem dodano określenie "i robót budowlanych". Przywołane przez ZWINB wyroki w sprawie IV SA 2262/03 oraz w sprawie IV SA 2050/03 wydane zostały w stosunku do decyzji wydanych przed powyższą nowelizacją art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zmiana treści tego przepisu oznacza, iż organ może nakazać inwestorowi wykonanie określonych czynności i robót budowlanych. Przez "określone czynności", o których mowa w w/w przepisie można rozumieć również przedłożenie przez inwestora dokumentacji bądź inwentaryzacji wykonanych robót, które mogą być pomocne w ocenie, czy roboty te można zaakceptować pod względem ich zgodności z prawem bądź w określeniu robót budowlanych bądź innych jeszcze czynności, dzięki którym można byłoby doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem, co jest warunkiem ich zalegalizowania. Zatem w stanie prawnym obowiązującym od dnia 31 maja 2004 r. wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji, nakazującej inwestorowi, który samowolnie wykonał roboty budowlane, wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wykonanie i przedłożenie określonej dokumentacji tych robót i innych dokumentów umożliwiających legalizację tych robót, mieści się w pojęciu "innych czynności", zawartych w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Powyższa sytuacja nie stanowi podstawy do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i umorzenia prowadzonego przez ten organ postępowania, w oparciu o art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Organ odwoławczy ponownie rozpoznaje sprawę, będącą przedmiotem odwołania w oparciu o obowiązujący w dacie rozpoznania stan prawny. W tej sytuacji uznać należało, iż organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzje z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 Kpa, co powoduje konieczność jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie a pkt II oparto na art. 152 P.p.s.a., zaś o kosztach postępowania – na podstawie art. 200 w/w ustawy.