II SA/Sz 240/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] r. J.D. - emerytowany funkcjonariusz Policji, zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w [...] należnego za lata [...] wraz z odsetkami. Do wniosku załączył stosowne oświadczenie majątkowe. Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...], wydaną w oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277) w związku z § 8 i § 9 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), uwzględniając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II SAB/Sz 144/09 zobowiązujący Komendanta do rozstrzygnięcia w/w wniosku, odmówił J.D. przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawcy nie przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, gdyż na skutek nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., polegającej na uchyleniu § 8, od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw prawnych do przyznawania w/w uprawnienia osobom pobierającym świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji . Nie zgadzając się z powyższą decyzją J.D. wniósł odwołanie zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. i błędnej subsumcji tego przepisu do stanu faktycznego. Według odwołującego się, ocenę konsekwencji nowelizacji należy dokonać z uwzględnieniem stanowiska reprezentowanego w doktrynie, w świetle którego, nowe unormowania mają wpływ na istnienie i skuteczność wcześniej ukształtowanych stosunków prawnych tylko wtedy, gdy obowiązują z mocą wsteczną. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy. J.D. podał, że ustawodawca dokonując nowelizacji rozporządzenia z 2002 r. nie wskazał, iż nowe unormowania mają zastosowanie do wcześniej ustalonych stosunków prawnych, zatem decyzje stwierdzające nabycie uprawnienia do równoważnika wydane przed wejściem w życie znowelizowanych przepisów nie wygasły i obowiązują nadal, co oznacza, że emerytowani funkcjonariusze policji mają, stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego na zasadach i w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby. Nowelizacja rozporządzenia bowiem pozbawiła uprawnienia do równoważnika pieniężnego jedynie funkcjonariuszy Policji, którzy nabyli świadczenie emerytalne po dniu 1 stycznia 2006 r. Na potwierdzenie swojego stanowiska J.D. przywołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1799/06, wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 969/07 oraz pismo Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego z dnia 2 lutego 2009 r. nr BSA III-055-4/09. W kontekście poczynionych uwag odwołujący się wywiódł, że skoro uprawnienie do równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego nabył w [...] r., kiedy uzyskał zaopatrzenie emerytalne, to organ obowiązany jest do wypłaty należnego świadczenia za lata [...], a także za rok [...] wraz z odsetkami. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...], działając na podstawie art. 104, art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku z § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Prezentując uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia Komendant wskazał, że ustawodawca określając uprawnienia mieszkaniowe w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), przesądził, iż emerytowanym funkcjonariuszom w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługuje tylko i wyłącznie prawo do lokalu mieszkaniowego. W ocenie organu, z tego przepisu nie można wywieść uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, pomimo tego, iż jest świadczeniem pochodnym wynikającym z prawa do lokalu. Dalej organ wyjaśnił, że od dnia [...]r. na skutek uchylenia § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., nie ma możliwości wydania decyzji ustalającej uprawienie na kolejne lata w oparciu o decyzję przyznającą te uprawnienia emerytowanemu funkcjonariuszowi przed wprowadzeniem nowych regulacji. Według organu, świadczeń tych nie można traktować jako praw nabytych, gdyż przyznawane są corocznie według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego, na podstawie złożonego oświadczenia mieszkaniowego, zatem zarówno prawo do równoważnika jak i jego wielkość mogą ulegać zmianom. Odnosząc się do powołanych przez stronę wyroków sądów administracyjnych, organ zauważył, że orzeczenia te "nie przeczą brakowi możliwości wydania w obecnym stanie prawnym decyzji o przyznaniu równoważnika". J.D. wniósł na powyższą decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w [...] do wydania decyzji w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie skarżący ponowił argumentację zawartą w odwołaniu, dodatkowo podkreślając, że - wbrew twierdzeniom organu - na mocy art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., emerytowanemu funkcjonariuszowi przysługuje uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, gdyż jest nierozerwalnie związane z prawem do lokalu. Rozmiar tego świadczenia organ powinien ustalić na podstawie przepisów obowiązujących w dniu zwolnienia ze służby, stosując - jak wskazał ustawodawca - "odpowiednio" przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy, tj. z uwzględnieniem okoliczności przejścia na emeryturę. Zdaniem skarżącego, powołana przez organ nowelizacja rozporządzenia z 2002 r. nie dotyczy funkcjonariuszy, którzy uzyskali uprawnienia emerytalne przed jej wejściem w życie. Odnosi się ona bowiem tylko do tych policjantów, którzy przeszli na emerytury w czasie jej obowiązywania. Wobec tego emeryci, którzy uzyskali prawa emerytalne przed dniem 1 stycznia 2006 r. nie utracili prawa do równoważnika za remont lokalu. Podobny pogląd został przedstawiony w wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1799/06, z dnia 4 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 660/98 jak również w opinii Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego z dnia 2 lutego 2009 r. nr BSA III-055-4/09. W dalszej części uzasadnienia skargi J.D. stwierdził, że skoro uprawnienie do równoważnika nabył z dniem uzyskania prawa do emerytury – [...] r., to późniejsze zmiany ustawy, czy przepisów wykonawczych nie mogą pozbawiać go praw nabytych. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wraz z pismem procesowym z dnia [...] r. J.D. nadesłał decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego na remont lokalu wnosząc o jej ewentualne wykorzystanie w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w zakresie swej jurysdykcji, określonej przez art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez ocenę działań organów administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem. Dokonana kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że decyzja ta odpowiada prawu, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji , w której to odmówiono przyznania emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, że skarżący od [...] r. nie pełni służby w Policji i korzysta ze świadczenia emerytalnego. Natomiast kwestią wymagającą przesądzenia jest to, czy ustawodawca zagwarantował funkcjonariuszom Policji pobierającym zaopatrzenie emerytalne prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zagadnienia dot. zaopatrzenia emerytalnego reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), zwana dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W art. 2 wymieniono dwie grupy świadczeń występujących w ramach zaopatrzenia emerytalnego, tj. świadczenia pieniężne (pkt 1) oraz inne świadczenia i uprawnienia (pkt 2 ). Wśród tej drugiej grupy rozróżniono świadczenia lecznicze (lit. a), świadczenia socjalne (lit. b) oraz prawo do lokalu mieszkalnego albo pomocy w budownictwie mieszkaniowym (lit. c). Wyliczenie to jest wyczerpujące, co oznacza, że ustawodawca innych świadczeń dla emerytów nie przewidział. Z w/w przepisu jednoznacznie wynika, że emerytowany funkcjonariusz swoje potrzeby mieszkaniowe może realizować poprzez przysługujące mu uprawnienia w formie prawa do lokalu mieszkaniowego lub też pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Sprecyzowania tych uprawnień dokonano w art. 29 (co do prawa do lokalu mieszkalnego) oraz art. 30 (co do pomocy w budownictwie mieszkaniowym). Jak wynika ze skargi oraz odwołania, skarżący swoje uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkaniowego wywodzi, m.in., właśnie z wyżej wskazanego art. 29 ust. 1 ustawy podnosząc, że przysługujące emerytowi prawo do lokalu obejmuje w swym zakresie prawo do równoważnika za remont. Stosownie do ust. 1 tego przepisu "funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy". Zdaniem Sądu, powyższe unormowanie nie może stanowić podstawy przyznania pomocy w formie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, albowiem przewidziane w nim prawo do lokalu mieszkalnego należy rozumieć jako uprawnienie do przyznania i użytkowania lokalu z zasobu mieszkaniowego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 27 października 2008 r. w sprawie U 4/08 (publ. OTK-A 2008/8/141) Trybunał opowiedział się za wąskim rozumieniem art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wskazując, że zakres uprawnień emerytów ogranicza się tylko do zajęcia i korzystania z przyznanych im w drodze decyzji mieszkań, nieobejmując uprawnienia do równoważników pieniężnych. Wprawdzie rozważania Trybunału dotyczyły równoważnika za brak lokalu, nie mniej jednak, z uwagi na analogiczną sytuację w kwestii równoważnika za remont lokalu, znajdują odniesienie do niniejszej sprawy. Wyżej przedstawione rozumienie interpretowanego przepisu, według Sądu - jest zgodne z zasadami wykładni i logiką racjonalnego ustawodawcy. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było przyznanie emerytowanemu funkcjonariuszowi uprawnienia do równoważnika pieniężnego, to w art. 2 bądź art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy równoważnik ten zostałby wymieniony, tak jak to uczyniono w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277). Jednakże tego nie dokonano, co świadczy o celowym działaniu ustawodawcy, zmierzającym do ograniczenia uprawnień mieszkaniowych emeryta w porównaniu do funkcjonariusza pozostającego w służbie czynnej. W przepisach ustawy o Policji, uprawnienie do otrzymania przedmiotowego równoważnika pieniężnego powiązano z pełnieniem służby stałej, a niewątpliwie emerytowany funkcjonariusz nie jest osobą pełniącą służbę, zatem słusznie organ wskazał, że uprawnienie do równoważnika nie przysługuje funkcjonariuszom korzystającym z zaopatrzenia emerytalnego. Z zawartego w art. 29 ust. 1 ustawy sformułowania dotyczącego "odpowiedniego" stosowania do mieszkań przepisów dotyczących funkcjonariuszy nie można wywieść obowiązku stosowania wszystkich przepisów dotyczących lokali mieszkalnych funkcjonariuszy, a zatem z tej okoliczności nie można wyprowadzić prawa do przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Odpowiednie stosowanie odnosi się bowiem wyłącznie do sytuacji dotyczącej zajmowania i zwalniania przez emerytów lokali mieszkalnych oraz zasad obliczania czynszu. Nie zasługuje również na uwzględnienie twierdzenie skarżącego, że równoważnik pieniężny za remont lokalu przysługuje funkcjonariuszom, którzy uzyskali uprawnienia emerytalne przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), w sytuacji gdy w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (tj. istniejącym przed dniem 1 stycznia 2006 r.) uprawnienia były przyznawane na podstawie przepisów wykonawczych, tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 1000, poz. 919), które następnie uchylono jako sprzeczne z ustawą z dnia 18 lutego 1994. Należy wyjaśnić, że ustawa ta nie przewiduje i nigdy nie przewidywała możliwości przyznania równoważnika pieniężnego emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji. Nieuprawnione byłoby bowiem różnicowanie sytuacji prawnej emerytowanych funkcjonariuszy, tylko ze względu na fakt posiadania decyzji przyznającej prawo do równoważnika wydanej przed dniem 1 stycznia 2006 r. W tej kwestii Sąd nie podziela, przywołanego przez skarżącego, przeciwnego stanowiska wyrażonego w opinii Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego z dnia [...]. Koniecznym jest wyjaśnienie, że organ orzekający w sprawie nie miał podstaw do stosowania przepisów obowiązujących w dniu nabycia prawa emerytalnego, gdyż zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, obowiązany jest rozpoznawać sprawę w oparciu o stan prawny istniejący w dniu orzekania, a w dniu wydania decyzji niewątpliwie przepisy wykonawcze do ustawy przyznające uprawnienie do równoważnika nie obowiązywały, zaś żaden przepis prawa nie przewidywał możliwości stosowania przepisów uchylonych do określonej kategorii podmiotów. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z prawem nabytym, gdyż – jak słusznie wskazał organ odwoławczy -równoważnik pieniężny przyznawany jest corocznie na wniosek w oparciu o oświadczenie mieszkaniowe po spełnienie warunków wskazanych w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. Ponadto nie można domagać się ochrony uprawnienia, które "nabyto" na podstawie przepisów wykonawczych sprzecznych z ustawą. Odnosząc się do powołanego w skardze wyroku NSA z dnia 4 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 660/98 należy wskazać, że nie koresponduje on z przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż dotyczy wygaśnięcia decyzji przyznającej równoważnik pieniężny. Natomiast kolejny powołany przez skarżącego wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1799/06 co do zasady potwierdza stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, iż emerytowanemu funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny za remont lokalu nie przysługuje. Nadesłana przez skarżącego decyzja Komendanta Głównego Policji nr [...] nie stanowi źródła obowiązującego prawa, zaś Sąd nie ma wpływu na jej ewentualne wykorzystanie w postępowaniu administracyjnym – zgodnie z sugestią zawartą w piśmie z dnia [...] r. Reasumując należy stwierdzić, że organy dokonały trafnej wykładni przepisów prawa oraz prawidłowo zastosowały przepisy do istniejącego stanu faktycznego, tak więc w kontekście poczynionych uwag, stawiany organom zarzut naruszenia prawa nie znajduje uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).