II SA/Sz 243/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Widuchowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 11 stycznia 2010 r. nr NK.4.BB.0911/1/2010 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie sprostowania błędu pisarskiego uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewoda Zachodniopomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 11 stycznia 2010 r., nr NK.4.BB.0911-1/2010, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr XXVII/294/2009 Rady Gminy Widuchowa z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie sprostowania błędu pisarskiego w uchwale Nr X/90/2003 Rady Gminy Widuchowa z dnia 30 października 2003 r. w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Widuchowa w zakresie zmiany przebiegu drogi wojewódzkiej Nr [...] na odcinku [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podał, że w dniu 9 grudnia 2009 r. Rada Gminy Widuchowa podjęła uchwałę Nr XXVII/294/2009 w sprawie sprostowania błędu pisarskiego w uchwale Nr X/90/2003 Rady Gminy Widuchowa z dnia 30 października 2003 r. w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Widuchowa w zakresie zmiany przebiegu drogi wojewódzkiej Nr 122 na odcinku Krzywin-Kłodowo. Jak wynika z treści uchwały błąd, który należało sprostować polegał na wpisaniu w § 1 ust. 1 uchwały oznaczenia działki nr 471/1 z obrębu Krzywin – jako jednej z działek, dla których uchwalona została zmiana planu, zamiast działki nr [...] . Błąd popełniony został zarówno w części tekstowej planu, jak i załączniku graficznym. Dalej Wojewoda podał, że z treści uzasadnienia sporządzonego do kontrolowanej uchwały wynika, że nr działki oznaczonej w planie jako [...] jest niezgodny z oznaczeniem działki umieszczonym w ewidencji prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w Gryfinie, bowiem przy sporządzaniu uchwały sprawie planu powołano się na błędnie wykonany wtórnik [...] , w którym zamiast działki nr [...] sklasyfikowanej jako droga wpisano działkę nr [...] W ocenie organu nadzoru podjęcie uchwały Nr [..] Rady Gminy Widuchowa z dnia [...] r. nastąpiło z istotnym naruszeniem przepisów powszechnie obowiązującego prawa, stanowiącym podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Organ przywołał przepisy art. 17 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 ze zm.), zgodnie z którymi błędy w tekstach aktów prawnych ogłoszonych w wojewódzkim dzienniku urzędowym prostuje, w formie obwieszczenia, organ wydający ten dziennik, a sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu prawnego. Zdaniem organu nadzoru powyższe przepisy jednoznacznie wskazują, że uregulowania w nich zawarte mają zastosowanie do błędów, polegających na różnicy między tekstem przekazanym do publikacji, a tekstem ogłoszonym, a nie zaś o błędy istniejące w tekście aktu prawnego przekazanego do publikacji. Prostowanie tych ostatnich polega na odpowiedniej zmianie uchwały we właściwym trybie, tj. w trybie art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). A zatem rada gminy nie jest władna do podjęcia uchwały w przedmiocie sprostowania błędu, występującego w uchwale opublikowanej w dzienniku urzędowym. Nadto oczywisty błąd pisarski, na który powołuje się Rada Gminy Widuchowa w uchwale Nr XXVII/294/2009 z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie sprostowania błędu pisarskiego - nie wystąpił w ogłoszonym tekście uchwały w stosunku do tekstu uchwały przekazanego do publikacji. Zatem w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, przewidzianą w art. 17 ustawy o ogłaszaniu aktów prawnych i niektórych innych aktów prawnych - tj. ze sprostowaniem błędu przez organ wydający dziennik urzędowy, nie doszło bowiem do popełnienia błędu przez ten organ. Z drugiej strony, żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie przyznaje organowi stanowiącemu gminy uprawnienia do sprostowania oczywistych omyłek pisarskich w tekstach uchwalanych uchwał. Organ nadzoru zauważył również, że w dniu 28 grudnia 2001 r. Rada Gminy Widuchowa podjęła uchwałę Nr XXVIII/294/2001 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Widuchowa. Zgodnie z § 4 ust. 1 ww. uchwały obszar zmiany planu obejmował część działek, przez które ma przebiegać droga nr [...] , tj. działki nr:[...] , w rejonie miejscowości Krzywin, a w rejonie miejscowości Kłodowo działkę nr[...] 7 oraz nr 237/1. Powyższa uchwała została zmieniona na mocy uchwały Nr VII/60/2003 Rady Gminy Widuchowa z dnia 3 lipca 2003 r., zmieniającej uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Widuchowa, poprzez dodanie do wskazanych wyżej działek kolejnych działek, oznaczonych odpowiednio numerami: [...] w rejonie miejscowości Krzywin (§ 1 pkt 2 uchwały) oraz numerami działek: [...] i [...] w rejonie miejscowości Kłodowo (§ 1 pkt 3 uchwały). Z powyższego wynika, że po raz pierwszy działka oznaczona numerem geodezyjnym [...] umieszczona została w treści uchwały Rady Gminy Widuchowa z dnia 3 lipca 2003 r. (w sprawie przystąpienia do zmiany planu), a dopiero potem w uchwale Nr X/90/2003 z dnia 30 października 2003 r. (w sprawie zmiany planu), której treść jest przedmiotem sprostowania. Wojewoda wskazał również, że uchwała Nr X/90/2003 w sprawie zmiany planu (...) przekazana została do publikacji zgodnie z brzmieniem, w jakim została uchwalona, zatem z naniesionym oznaczeniem numeru działki [...] zarówno w części tekstowej planu, jak i na załączniku graficznym, co potwierdza opublikowana wersja uchwały. Skoro więc uchwała ta przekazana została Wojewodzie do publikacji w brzmieniu przyjętym przez Radę, to treść przekazanego do promulgacji aktu była identyczna z treścią aktu uchwalonego. Tym samym nie można uznać, na co powołuje się Rada Gminy Widuchowa w uzasadnieniu do uchwały Nr XXVII/294/2009 w sprawie sprostowania błędu pisarskiego w uchwale Nr X/90/2003, że w tej ostatniej uchwale doszło do oczywistej omyłki pisarskiej. Wpisanie do treści uchwały Nr X/90/2003 oznaczenia działki nr [...] 1 nie nastąpiło na skutek omyłki pisarskiej, a zmiana oznaczenia ww. działki na numer [...] (na którą powołuje się Rada Gminy) prowadziłaby, w ocenie organu nadzoru, do merytorycznej zmiany tekstu prawnego. W rozpatrywanej sprawie nie mamy bowiem do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, w którym pomiędzy treścią przyjętego aktu, a wolą prawodawcy (Rady Gminy) wystąpiła oczywista różnica. Rada Gminy Widuchowa na etapie przyjmowania zmiany planu (już w uchwale o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu) umieściła działkę nr [...] jako jedną z działek, przez które ma przebiegać trasa drogi wojewódzkiej Nr [...] , co znajduje odzwierciedlenie w treści uchwały i plan ze wskazanym wyżej numerem działki został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Rada Gminy Widuchowa, działając przez pełnomocnika, na podstawie art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych - poprzez jego niewłaściwą wykładnię i jego zastosowania podczas, gdy wskazany przez organ nadzoru przepis, w odniesieniu do uwarunkowań faktycznych nie ma zastosowania i nie stanowi podstawy prawnej uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że oczywista omyłka zaistniała w Uchwale Nr X/90/2003 w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Widuchowa w zakresie przebiegu drogi wojewódzkiej nr 122 na odcinku Krzywin – Kłodowo, jest konsekwencją wynikającą z wykonania wtórnika [...] przez firmę "[...] " Usługi Geodezyjne Z. S., który to wtórnik stanowił podstawę sporządzenia koncepcji zmiany przebiegu drogi wojewódzkiej nr[...] na odcinku[..] . W trakcie opracowywania zmiany planu zagospodarowania przestrzennego został opracowany ponownie wtórnik nr[...] , jednak wykonawca zmiany planu omyłkowo powtórzył oznaczenie działek jak we wtórniku z 2001 r. Na dowód powyższego Gmina uzyskała potwierdzenie ze Starostwa Powiatowego w Gryfinie Wydziału Kartografii i Katastru, iż na wtórniku wykonanym w ramach [...] wykonawca popełnił błąd wpisując omyłkowo nr działki [...] zamiast [...] . Z załączonych do pisma wyrysów z mapy ewidencji wynika, iż działka nr [...] stanowi faktycznie drogę i jest własnością Gminy Widuchowa. Natomiast działka nr [...] leży poza granicami planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Widuchowa i w ogóle nie jest jego przedmiotem. Skarżąca podniosła również, że przepis art. 17 ust. 1 i 4 ustawy o ogłaszaniu aktów prawnych i niektórych innych aktów prawnych nie będzie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie, co nie oznacza jednakże braku możliwości podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie sprostowania oczywistego błędu pisarskiego. Zdaniem skarżącej z wyjaśnień złożonych przez Starostwo Powiatowe i złączonych wyrysów z map ewidencyjnych jednoznacznie wynika, iż oznaczenie numeru działki na wtórniku, a w konsekwencji w uchwale miało charakter oczywistej omyłki. Przy przyjęciu, iż omyłka ma charakter merytoryczny, istniałyby dwie działki o tych samych numerach ewidencyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazał, że Rada Gminy Widuchowa działała bez podstawy prawnej, a tym samym naruszyła wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) tzw. zasadę legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W ocenie organu nadzoru umieszczenie działki oznaczonej nr [...] w treści uchwały nie nastąpiło wskutek oczywistej omyłki pisarskiej, lecz ma charakter błędu powstałego w dokumentacji, na podstawie której opracowano projekt zmiany planu. Zaistniały błąd nie jest omyłką pisarską, lecz błędem merytorycznym podlegającym wyeliminowaniu wyłącznie przez zmianę uchwały w sprawie zmiany planu ogólnego – w trybie określonym w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje : Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Dokona pod tym kątem kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego doprowadziła Sąd do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd nie podziela poglądu organu nadzoru, iż Rada Gminy Widuchowa podejmując Uchwałę Nr XXVII/294/2009 z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie sprostowania błędu pisarskiego w uchwale Nr X/90/2003 Rady Gminy Widuchowa z dnia 30 października 2003 r. w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Widuchowa w zakresie zmiany przebiegu drogi wojewódzkiej Nr [...] na odcinku[...] , działała bez podstawy prawnej i poza granicami prawa. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 73/08, że brak jest regulacji normatywnych, precyzujących ramy instytucji prostowania błędów w uchwałach, podejmowanych przez organy władzy publicznej w kwestiach nie stanowiących rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, gdzie zastosowanie znajdują stosowne przepisy k.p.a. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, iż nie oznacza to jakoby podejmowanie uchwał w tym przedmiocie było niedopuszczalne. Zdaniem Sądu podstawy takiej należy upatrywać w ogólnych kompetencjach rady gminy do podejmowania uchwały w określonym przedmiocie. Sąd w niniejszym składzie podziela również stanowisko, iż instytucja sprostowania błędu, gdy przedmiotem uchwały jest akt prawa miejscowego (publikowanego w stosownym organie promulgacyjnym), musi mieć charakter wyjątkowy i dotyczyć może jedynie szczególnie uzasadnionych przypadków, gdy nie można mieć wątpliwości, iż pomiędzy treścią przyjętego aktu a wolą prawodawcy wystąpiła oczywista różnica np. istnieją dokumenty wskazujące, iż intencja prawodawcy była odmienna niż ostatecznie uzewnętrzniona w podjętej uchwale lub błąd ma charakter rażący, oczywisty (oczywiście wadliwe oznaczenie numeru nieruchomości, błędna nazwa, nieadekwatna jednostka miary itp.). Kwestia prawidłowego rozróżnienia zmiany treści normatywnej prawa miejscowego od wyłącznie sprostowania popełnionego błędu, pomimo iż w obu przypadkach stanowisko wyraża ten sam organ (np. rada gminy), ma istotne znaczenie zwłaszcza gdy tryb uchwalania określonych przepisów jest regulowany w sposób szczególny. Sytuacja taka ma miejsce w przypadku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego tryb określają przepisy art. 14-20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przy czym wskazuje się wprost, iż zmiany planu wymagają zachowania procedury przewidywanej przy uchwalaniu planu (art. 27 ustawy). Dalej należy wskazać, że wbrew twierdzeniu organu nadzoru, błąd powstały w dokumentacji, na podstawie której opracowano projekt zmiany planu, nie zawsze jest błędem merytorycznym podlegającym wyeliminowaniu wyłącznie przez zmianę uchwały w sprawie zmiany planu w trybie określonym w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodzić można by się było ze stanowiskiem organu nadzoru, gdyby organ ten wykazał, że powstały w dokumentacji błąd spowodował, iż procedurą planistyczną objęty został inny teren, a inny teren znalazł się w końcowej wersji planu. Inaczej rzecz ujmując, gdyby w wyniku błędu procedurą planistyczną objęto inną działkę niż zamierzano. W przedmiotowej sprawie Wojewoda nie wykazał, że zaszła taka sytuacja. Wydaje się, że Wojewoda w ogóle nie rozpatrywał sprawy pod tym kątem, skupiając się na braku podstawy prawnej do wydania uchwały prostującej oczywisty błąd oraz fakcie, że działka o nr [..] objęta była procedurą planistyczną od samego początku do zakończenia procedury uchwałodawczej. Zdaniem Sądu nie jest to wystarczające do stwierdzenia nieważności uchwały prostującej błąd, bowiem może się okazać, że procedurą planistyczną od początku objęta była działka nr [...] , tyle że błędnie oznaczona nr [..] Gdyby zaszła taka sytuacja, to można było by uznać, że doszło do oczywistej omyłki i możliwe było by jej sprostowanie. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 148 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.