II SA/Sz 258/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wszczęcia postępowania dot. niezgodności ze stanem rzeczywistym projektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r., K. P. (dalej "skarżący"), zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w M. o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie niezgodności ze stanem rzeczywistym projektu budowlanego datowanego na dzień 25 czerwca 2017 r. oraz aneksu do tego projektu datowanego na dzień 15 października 2018 r., stanowiących podstawę wydania przez Wojewodę Z. decyzji z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] W piśmie tym zarzucił, iż zarówno projekt jak i aneks do projektu nie uwidaczniają położenia okienek piwnicznych budynku, w którym znajduje się lokal, do którego wiodą zaprojektowane tym aneksem schody. Z kolei brak uwidocznienia okienek piwnicznych, skutkuje zablokowaniem przez zaprojektowane schody dostępu do jego piwnicy, co stanowi ingerencję w przysługujące mu prawo własności. Dlatego też wniósł o przeprowadzenie oględzin budynku zobrazowanego w tym projekcie oraz aneksie, w celu potwierdzenia istotnych różnic zaistniałych pomiędzy tymi dokumentami, a rzeczywistym wyglądem budynku oraz umożliwienie mu udziału w tych oględzinach. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w M., powołując się na art. 61 a § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 - dalej "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Jako powód odmowy wskazał, że prawidłowość wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę była badana zarówno przez Wojewodę Z. jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, zaś skarżący brał czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji Wojewody Z. z dnia [...] listopada 2018 r., wraz ze swoim pełnomocnikiem zapoznali się z zebranym materiałem dowodowym, w tym z aneksem do projektu budowlanego. Nadto nadmienił, że z pisma złożonego przez skarżącego nie wynika, aby roboty budowlane objęte decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zostały wykonane odmiennie niż w zatwierdzonym projekcie. Skarżący złożył zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie podnosząc, że kwestionowane postanowienie nie odnosi się do złożonego przez niego wniosku, gdyż nie dokonano oceny niezgodności przedmiotowego projektu z rzeczywistymi elementami architektonicznymi budynku zobrazowanymi tym projektem. Wyjaśnił, że projekt w sposób bezprawny ingeruje w jego prawo własności, gdyż zaprojektowane schody blokują dostęp do okienek piwnicznych. Dodatkowo wniósł o przekazanie wniosku również Prokuraturze Rejonowej w M., w celu wszczęcia i przeprowadzenia postępowania, mającego na celu weryfikację podejrzenia popełnia czynów z art. 271 Kodeksu karnego oraz niedopełnienia obowiązków nałożonych art. 35 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 105 § 1 w zw. żart. 126 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. dotyczące wydania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że z dniem 19 września 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), którą wyodrębniono w ww. ustawie Prawo budowlane rozdział 5a pt. "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" (art. 48 i następne) oraz dodano art. 53a, którego ust. 1 stanowi: "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu". Jest to przepis szczególny w stosunku do przepisu art. 61 § 3 k.p.a. przewidującego, że "datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej" i wynika z niego, że to organ nadzoru budowlanego wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne albo też - uznając, że brak jest podstaw faktycznych - nie wszczyna formalnego postępowania administracyjnego. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 149/16, o tym czy w ogóle postępowanie zostanie wszczęte i w jakim przedmiocie, organ nadzoru budowlanego decyduje dopiero po dokonaniu czynności kontrolnych i ustaleniu, czy zastany stan faktyczny jest zgodny z przepisami prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze organ II instancji wywiódł, że pismo skarżącego z dnia 16 lipca 2021 r., należy traktować jako skargę w rozumieniu ww. art. 227 k.p.a. zgodnie z którym "Przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw", co obliguje organ do udzielenia skarżącemu odpowiedzi w trybie art. 238 § 1 k.p.a., tj. zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi. Z tych też względów organ odwoławczy uznał, że wydanie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a. było nieuzasadnione i bezprzedmiotowe, a zatem należało je uchylić w całości, a postępowanie organu powiatowego umorzyć w części dotyczącej wydania zaskarżonego postanowienia. Nadto organ, powołując się na zgromadzony materiał wyjaśnił, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę A. G., obejmującą dobudowę schodów zewnętrznych i wymianę okna na witrynę w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...], na działkach o nr. ewid.[...] i [...] w M., ostatecznie została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Z. z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] W trakcie postępowania powstał aneks do projektu budowlanego, datowany na dzień 15 października 2018 r., uwzględniający konstrukcję (technologię), sposób mocowania schodów do ściany istniejącego budynku, z uwzględnieniem ich dokładnej lokalizacji. Inwestor zawiadomił organ o terminie rozpoczęcia robót budowlanych. Natomiast brak jest w aktach sprawy zawiadomienia o ich zakończeniu, w tym geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej i innych dokumentów określonych art. 57 p.b. Z akt sprawy nie wynika też, aby organ powiatowy przeprowadził kontrolę nieruchomości. Nie jest wiadomo na jakim etapie realizacji są roboty budowlane i czy są/zostały one wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę i obowiązującymi przepisami. Oznacza to zatem, że organ powiatowy nie ustalił stanu faktycznego, na podstawie którego można by w sposób jednoznaczny określić, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i innymi warunkami pozwolenia na budowę bądź odstępstwami od tych warunków, a tym samym czy zachodzi podstawa do wszczęcia postępowania naprawczego. Jednocześnie stwierdził, że organ powiatowy powinien zweryfikować zasadność podnoszonych przez skarżącego zarzutów, a w przypadku ustalenia, że są one zasadne, rozważyć wystąpienie o zbadanie zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo nadmienił, że nie stwierdził podstaw do zawiadomienia prokuratury o podejrzeniu popełnieniu przestępstwa, zaś takie zawiadomienie skarżący może złożyć samodzielnie podobnie jak i wniosek do organu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na wyżej opisane postanowienie domagając się jego uchylenia i nakazania organom nadzoru budowlanego wszczęcia i przeprowadzenia postępowania mającego na celu usunięcie naruszenia jego prawa własności. W jego ocenie, umorzenie postępowania pozbawione jest oparcia w przepisach prawa, w sytuacji gdy nastąpiła nieuzasadniona ingerencja w jego prawo własności. Zaznaczył, że ingerencja ta miała charakter bezprawny i winna spotkać się z adekwatną reakcją organów, którym zadaniem jest czuwanie nad przestrzeganiem przepisów prawa i podejmowanie czynności mających na celu usuwanie ich naruszeń. Nadto oświadczył, że podtrzymuje wnioski i twierdzenia zawarte w piśmie z dnia 16 lipca 2021 r. oraz w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w szczecinie zważył co następuje: Sprawa niniejsza, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Skarga okazała się zasadna. W badanej sprawie organ I instancji odmówił – na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie niezgodności zatwierdzonego i zmienionego aneksem pozwolenia na budowę, obejmującego dobudowę schodów zewnętrznych i wymianę okna na witrynę wejściową w budynku przy ul. [...] m [...], na działce oznaczonej nr [...], w obrębie 2 M.. Organ uznał, że zarówno decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, jak i aneks do tej decyzji były przedmiotem badania organu odwoławczego i sądu administracyjnego, które nie stwierdziły podstaw do ich uchylenia, a skarżący miał możliwość uczestniczenia w postępowaniach toczących się w tej sprawie. Organ odwoławczy, wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie "dotyczące wydania zaskarżonego postanowienia", uznając, że skoro postępowanie w sprawie może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, to brak jest podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Tak skonstruowana sentencja postanowienia może sugerować, że zaskarżone postanowienie zostało uchylone w części, zwłaszcza, że jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy udzielił organowi I instancji wskazówek co do dalszego toku postępowania. Przy czym lektura uzasadnienia zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że postępowanie, które miałby przeprowadzić organ po uchyleniu postanowienia toczyłoby się z urzędu i dotyczyć miałoby zupełnie innego przedmiotu, aniżeli ten, który został określony we wniosku skarżącego. Organ miałby się bowiem skoncentrować na prawidłowości i zgodności z projektem prowadzonych robót budowlanych. Na wstępie rozważań należy się odwołać do przepisów procedury administracyjnej, które miały w niniejszej sprawie zastosowanie. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W świetle art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania administracyjnego w całości bądź w części może zatem nastąpić w przypadku, gdy organ stwierdzi, że stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza sytuację, w której nie istnieje bądź przestał istnieć przedmiot postępowania. W badanej sprawie organ odwoławczy bezprzedmiotowość wiąże z wejściem w życie przepisów zmieniających ustawę Prawo budowlane, które wyodrębniły rozdział 5a "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy". Organ wywiódł, że skoro zgodnie z wprowadzonym art. 53a, postępowania uregulowane w tym rozdziale wszczyna się z urzędu, to wniosek skarżącego należałoby potraktować jako skargę wniesioną na podstawie art. 227 k.p.a. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego jest całkowicie chybione, bowiem analiza wniosku skarżącego wskazuje na to, że domaga się on skontrolowania projektu budowlanego, wskazując na jego niezgodność ze stanem faktycznym, istniejącym w dacie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i aneksu do tej decyzji. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że obowiązkiem organu, w postępowaniach inicjowanych wnioskiem jest rozpatrzenie sprawy w jej granicach, a granice te wyznacza wniosek strony. Wniosek skarżącego nie dotyczył sposobu prowadzenia robót budowlanych i ewentualnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, ale zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego ze stanem faktycznym, co organ odwoławczy zignorował. Nie mógł więc ZWINB uchylić zaskarżonego postanowienia z tego powodu, że postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy wszczynane są z urzędu, bowiem nie tego dotyczył wniosek skarżącego. Rzeczą organu odwoławczego było zbadanie, czy stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji w odniesieniu do wniosku o wszczęcie postępowania jest prawidłowe. Należało zatem uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest wadliwe, bowiem organ nie rozpoznał odwołania co do istoty, wychodząc poza granice sprawy i samodzielnie określając przedmiot postępowania, sprzecznie z intencjami wnioskodawcy. Sąd dostrzega, iż w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ zwrócił uwagę na to, czego dotyczył wniosek wskazując, że decyzje o pozwoleniu na budowę są wydawane przez organ administracji architektoniczno – budowlanej, natomiast do kompetencji organów nadzoru budowlanego należy kontrola zgodności wykonania robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym. Jednocześnie jednak organ ten wskazał, iż zasadnym byłoby ustalenie zasadności podnoszonych przez skarżącego zarzutów i, w przypadku ustalenia, że są one zasadne, rozważenie wystąpienia o zbadanie zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz informując skarżącego, że o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę może również wystąpić sam. Podkreślić w tym miejscu należy, że to zadaniem organów jest – w przypadku wątpliwości co do intencji wnioskodawcy, wyjaśnienie czego dotyczy wniosek i zakreślenie przedmiotu żądania, a stosownie do art. 9 k.p.a. udzielenie wnioskodawcy wyczerpujących wyjaśnień o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, czego w tej sprawie zaniechano. Skoro bowiem organ uznał, że intencją skarżącego mogło być doprowadzenie do stwierdzenia nieważności decyzji, to należało go wezwać do sprecyzowania wniosku i ustalenia właściwości organu, który wniosek powinien rozpoznać. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia narusza w sposób istotny art. 107 § 3 k.p.a., bowiem praktycznie, poza ostatnim fragmentem, nie odnosi się do żądania skarżącego i oceny zgodności z prawem w tym kontekście postanowienia organu I instancji. Przy czym zaznaczyć trzeba, że rozważania organu odwoławczego w tym fragmencie nie stanowią rozpoznania odwołania skarżącego. Końcowo, w świetle powyższych uwag, godzi się wskazać, że sentencja zaskarżonego postanowienia została skonstruowana wadliwie i pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem. Jeżeli bowiem intencją organu jest uchylenie zaskarżonego orzeczenia i zalecenie organowi I instancji kontynowania postępowania, przy założeniu, że zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to wówczas winien uchylić zaskarżone postanowienie i udzielić organowi I instancji wytycznych co do dalszego toku postępowania. Wówczas podstawę takiego rozstrzygnięcia stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli natomiast organ stwierdza, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości i brak jest podstaw do kontynuowania postępowania, to wówczas zastosowanie znajduje art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy czym umorzenie w części powinno nastąpić jedynie wówczas, gdy tylko dająca się wyodrębnić część postępowania administracyjnego stała się bezprzedmiotowa. W takiej sytuacji, gdy co do innej części postępowanie powinno być kontynuowane, umorzeniu postępowania w części powinno towarzyszyć uchylenie postanowienia w pozostałym zakresie i przekazanie sprawy (w tym zakresie) do ponownego rozpatrzenia, bądź utrzymanie postanowienia w mocy w pozostałym zakresie. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien zatem rozpoznać odwołanie skarżącego uwzględniając przede wszystkim to, czego dotyczył jego wniosek o wszczęcie postępowania. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania Sąd postanowił w oparciu o art. 200 p.p.s.a.