II SA/Sz 259/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. P. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 18 grudnia 2018 r. Nr II/48/18 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie Statutu Osiedla Miejskiego Pomorzany p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu I. P. uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł ([...] złotych). Uchwałą z dnia 18 grudnia 2019 r., Nr II/48/18 Rada Miasta Szczecin, działając na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, zmieniła uchwałę w sprawie Statutu Osiedla Miejskiego Pomorzany, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Nr XXIX/776/l7 Rady Miasta Szczecin z dnia 25 kwietnia 2017 r., w następujący sposób: a) § 12 ust. 1 otrzymał nowe brzmienie: "Kadencja Rady trwa pięć lat licząc od dnia wyboru", b) § 72 otrzymał nowe brzmienie: "1. Wyborca głosuje na określonych kandydatów, stawiając na karcie do głosowania znak "x" (dwie przecinające się linie w obrębie kratki) w kratce z lewej strony obok nazwisk najwyżej tylu kandydatów, ile wynosi bezwzględna większość statutowego składu Rady. 2. Wyborca może głosować na mniejszą liczbę kandydatów. 3. Za nieważny uznaje się głos, jeżeli na karcie do głosowania postawiono znak w kratce z lewej strony obok nazwisk więcej kandydatów niż bezwzględna większość statutowego składu Rady lub nie postawiono znaku "x" w kratce z lewej strony obok nazwiska żadnego kandydata", c) § 44 ust. 1 otrzymał nowe brzmienie: "Wybory do Rady zarządza Rada Miasta w drodze uchwały, wyznaczając ich termin na dzień wolny od pracy, przypadający nie wcześniej niż na 30 dni i nie później niż na 7 dni przed upływem kadencji Rady". Pismem z dnia 30 stycznia 2019 r. I. P. wniósł skargę na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zarzucając istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w związku z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niepoddanie projektu zmiany statutu osiedla konsultacjom społecznym z mieszkańcami w sposób określony w uchwale Rady Miasta Szczecin regulującej zasady oraz tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej odrzucenie w całości ewentualnie oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i aktualny. Na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, w jaki sposób uchwała narusza jego własny indywidualny interes prawny. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, lub też nakłada na niego obowiązki (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 października 2014 r. IV SA/Gl 1273/13). Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ww. ustawy nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie uprawnia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi (vide: wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r. I OSK 2349/14). W kontekście powyższego oraz zarzutów podniesionych w skardze Sąd uznał, że skarżący nie wykazał aby zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny. W niniejszej sprawie, zarządzeniem Nr 471/18 z dnia 31 października 2018 r. Prezydent Miasta Szczecin, na podstawie art. 5a ust. 1 i art. 30 ust. 1 u.s.g. oraz § 6 ust. 2 i 3 Regulaminu w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych, stanowiącego Załącznik do Uchwały Nr XVII/479/12 Rady Miasta Szczecin z dnia 26 marca 2012 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych, zarządził przeprowadzenie na terenie Gminy Miasto Szczecin konsultacji społecznych z mieszkańcami miasta Szczecin w okresie od dnia 2 listopada 2018 r. do dnia 1 grudnia 2018 r., których celem było zebranie od mieszkańców Miasta Szczecin uwag i opinii dotyczących propozycji zmian w statutach Osiedli Miasta Szczecin – jednostek pomocniczych Gminy Miasto Szczecin. Konsultacje społeczne w tej sprawie miały zostać przeprowadzone w formie badania opinii mieszkańców Miasta Szczecin poprzez umieszczenie propozycji zmian do 37 statutów Osiedli Miasta Szczecin na stronie internetowej: http://konsultuj.szczecin.pl i przyjmowania uwag na piśmie za pomocą poczty elektronicznej na adres: [email protected]. Jednocześnie na ww. stronie internetowej został zamieszczony projekt uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie Statutu Osiedla Miejskiego Pomorzany, z którego wynikało, iż: a) § 12 ust. 1 miał otrzymać nowe brzmienie: "Kadencja Rady trwa pięć lat licząc od dnia wyboru." b) § 72 ust. 1 miał otrzymać nowe brzmienie: "Wyborca głosuje na określonych kandydatów, stawiając na karcie do głosowania znak "x" (dwie przecinające się linie w obrębie kratki) w kratkach z lewej strony obok nazwisk najwyżej tylu kandydatów, ile wynosi statutowy skład Rady." c) § 44 ust. 1 miał otrzymać nowe brzmienie: "Wybory do Rady zarządza Rada Miasta w drodze uchwały, wyznaczając ich termin na dzień wolny od pracy, przypadający nie wcześniej niż na 30 dni i nie później niż na 7 dni przed upływam kadencji Rady." d) § 46 ust. 1 miał otrzymać nowe brzmienie: "MKW w składzie dziewięcioosobowym, powołuje, najpóźniej w 60 dniu przed dniem wyborów w drodze zarządzenia Prezydenta Miasta Szczecina." Z kolei, zarządzeniem Nr 487/18 z dnia 16 listopada 2018 r. Prezydent Miasta Szczecin zmienił zarządzenie Nr 471/18 z dnia 31 października 2018 r. w ten sposób, że uzupełnił formy przeprowadzanych konsultacji społecznych o otwarte spotkanie z mieszkańcami w dniu 4 grudnia 2018 r. o godzinie 17:00 w sali sesyjnej Urzędu Miasta Szczecin, a także wydłużył okresu trwania konsultacji o kolejnych 30 dni, począwszy od dnia wydania ww. zarządzenia zmieniającego, tj. do dnia 16 grudnia 2018 r. Zgodnie z § 7 ust. 1 ww. Regulaminu w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych, konsultacje przeprowadza się m.in. w następujących formach: 1) otwartych spotkań z mieszkańcami zwanych dalej spotkaniami konsultacyjnymi, które odbywają się po godzinie 16 w dni robocze oraz w dni wolne od pracy, 2) badania opinii mieszkańców poprzez umieszczenie projektu aktu prawa miejscowego, projektu dokumentu (lub założeń do projektu dokumentu), propozycji rozwiązania ważnej sprawy dla Gminy na stronie internetowej Urzędu i przyjmowanie uwag na piśmie za pomocą m.in. poczty elektronicznej, formularza zgłoszenia uwagi, formularza ankietowego, itp., przy czym prezydent dokonuje wyboru form konsultacji społecznych w zależności od potrzeb i zaistniałych okoliczności. Ponadto, możliwe jest prowadzenie konsultacji w różnych formach (§ 7 ust. 2 i 3 Regulaminu w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych). Przebieg konsultacji oraz zebrane w trakcie ich trwania wnioski i uwagi zostały zawarte w dokumencie podsumowującym, tj. Raporcie dotyczącym propozycji zmian w statutach Osiedli Miasta Szczecin opublikowanym w Biuletynie Informacji Publicznych BIP Urzędu Miasta Szczecin. Wynika z niego, że w spotkaniu konsultacyjnym z mieszkańcami swoje opinie dotyczące proponowanych zmian wyraziło 10 osób, natomiast drogą elektroniczną otrzymano 22 wiadomości. Część mieszkańców wyraziła poparcie dla proponowanych zmian, część była im przeciwna, pojawiły się również odmienne od proponowanych propozycje, np. propozycja przywrócenia głosowania na bezwzględną większość statutowego składu rady. W dniu 18 grudnia 2018 r. Prezydent Miasta Szczecin, w drodze autopoprawki, w projekcie uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie Statutu Osiedla Miejskiego Pomorzany w § 1 wykreślił lit. d, a lit. b nadał nowe brzmienie: "§ 72.1. Wyborca głosuje na określonych kandydatów, stawiając na karcie do głosowania znak "x" (dwie przecinające się linie w obrębie kratki) w kratce z lewej strony obok nazwisk najwyżej tylu kandydatów, ile wynosi bezwzględna większość statutowego składu Rady. 2. Wyborca może głosować na mniejszą liczbę kandydatów. 3. Za nieważny uznaje się głos, jeżeli na karcie do głosowania postawiono znak "x" w kratce z lewej strony obok nazwisk więcej kandydatów niż bezwzględna większość statutowego składu Rady lub nie postawiono znaku "x" w kratce z lewej strony obok nazwiska żadnego kandydata.". Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał, że w sprawie został naruszony jego interes prawny, jak wynika bowiem z akt sprawy, wziął udział, jako mieszkaniec, w konsultacjach społecznych w sprawie proponowanych zmian w Statucie Osiedla Miejskiego Pomorzany, przeprowadzonych – jak już wyżej wskazano – w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Również okoliczność niemożności wypowiedzenia się odnośnie do wprowadzonej w dniu 18 grudnia 2018 r. do projektu uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie Statutu Osiedla Miejskiego Pomorzany autopoprawki Prezydenta Miasta Szczecin nie może stanowić o naruszeniu interesu prawnego skarżącego. Jak się podkreśla w orzecznictwie i piśmiennictwie konsultacje mają na celu zapoznanie się z opiniami, życzeniami lub oczekiwaniami społecznymi na dany temat, przy czym nie są wiążące i nie kreują prawa. Projekt uchwały, będący przedmiotem takich konsultacji, może podlegać w ich toku modyfikacjom, które nie wymagają przeprowadzania kolejnych konsultacji. Gdyby było inaczej, to jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, doprowadziłoby to do całkowitego wstrzymania procesu legislacyjnego albo konieczność ignorowania wszelkich wniosków płynących z przeprowadzonych konsultacji, tak aby projekt uchwały przedkładany pod głosowanie radzie miasta był tożsamy z projektem uchwały przedłożonym do konsultacji społecznych. W tym stanie rzeczy, Sąd nie miał podstaw do dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Dokonanie przez Sąd takiej oceny zaskarżonej uchwały byłoby możliwe dopiero po ustaleniu, że stronie skarżącej przysługuje - zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - legitymacja do jej zaskarżenia. Skoro stronie skarżącej w niniejszej sprawie legitymacja procesowa nie przysługuje, nie jest możliwe rozpoznawanie zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (vide: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, publ.: LEX nr 437511). W związku z powyższym, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 oraz art. 232 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji postanowienia.