II SA/Sz 260/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany funkcji pomieszczeń oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. (PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...] , wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany funkcji pomieszczeń w lokalu nr [...] budynku przy ul. [...] w Ś.. Od niniejszej decyzji odwołanie złożył T. T. członek Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w Ś.. W odwołaniu skarżący podniósł, iż PINB w Ś. nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, a mianowicie, że inwestorzy dokonali zabudowy balkonu, nie zaś loggii, poprzez dobudowanie trzech ścian i zamontowaniu okna w dobudowanej ścianie wschodniej zwiększając powierzchnię użytkową mieszkania, wyburzyli także ścianę nośną i dobudowali trzy ściany podpierające strop zabudowanego balkonu, wskutek czego zwiększyła się powierzchnia piwnicy. Inwestorzy doprowadzili także media do nowo powstałego pomieszczenia w lokalu mieszkalnym, użytkując je jako kuchnię. Ponadto organ powiatowy pominął w swoim rozstrzygnięciu brak decyzji pozwolenia na zabudowę balkonu oraz dokumentacji technicznej, brak zgody właścicieli innych lokali na przebudowę części wspólnej nieruchomości a także brak informacji o wykonawcy robót. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (ZWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że PINB w Ś., w związku z pismem Zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w Ś. w sprawie zabudowy balkonu lokalu mieszkalnego nr [...] , przeprowadził postępowanie wyjaśniające i uzyskał kopie dokumentów zgłoszenia robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] budynku położonego przy ul. [...] w Ś.. Zgodnie z ww. dokumentami - pismem B. B. z dnia [...] r. oraz pismem Urzędu Miejskiego Ś. z dnia [...] r., nr [...] , B. B. zgłosiła zabudowę loggii i zamontowanie okna w ścianie bocznej (wschodniej) elewacji budynku. W dniu [...] r. PINB w Ś. przeprowadził kontrolę przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z treścią sporządzonego w czasie kontroli protokołu, lokal mieszkalny nr [...] składa się [...] , przedpokoju oraz kuchni powstałej w wyniku zabudowy loggii. Obecna na miejscu oględzin Z. B. - matka R. B. wyjaśniła, iż loggia została zabudowana oknami w [...] r. Z uwagi na fakt, iż przeszklenie nie spełniało oczekiwań, w [...]r. zostało zastąpione ścianą murowaną z bloczków gazobetonowych, ocieploną i otynkowaną. Zabudowa została wykonana po obrysie loggii. PINB w Ś. uzyskał także od Urzędu Miasta Ś. informację, iż w aktach ww. urzędu brak jest dokumentów potwierdzających uzyskanie zgody na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń w zakresie zmiany funkcji kuchni na pokój oraz pomieszczenia powstałego wskutek zabudowy balkonu na kuchnię, w lokalu nr [...] przy ul. [...] . Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji w dniu [...] r. wszczął postępowanie w sprawie zmiany w przedmiotowym lokalu sposobu użytkowania pomieszczenia kuchennego na pokój i przeniesienia jej funkcji do pomieszczenia powstałego wskutek zabudowy loggii. Organ powiatowy zawiadomił ponadto strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Zawiadomienie powyższe skierowano do B. B. i R. B. - właścicieli przedmiotowego lokalu oraz do Wspólnoty Mieszkaniowej, reprezentowanej przez Zarządcę E. W.. Z akt sprawy wynika, iż w postępowaniu uczestniczył także T. T. któremu PINB w Ś. w dniu [...] r. udostępnił akta przedmiotowej sprawy. T. K. wniósł także pisemne uwagi do prowadzonego postępowania oraz przedłożył uchwałę Nr [...] z dnia [..] r. Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości położonej przy ul. [...] w Ś. w sprawie powołania osób do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej. Organ II instancji podkreślił, iż zaskarżona decyzja została skierowana do B. B. oraz do R. B., właścicieli lokalu nr 1 w przedmiotowym budynku, zaś Wspólnota Mieszkaniowa, za pośrednictwem Zarządcy E. W. została jedynie zawiadomiona o wydaniu decyzji. Organ powiatowy wydając decyzję w sprawie przedmiotowej zmiany funkcji pomieszczeń w lokalu nr [...] nie przyznał statusu strony członkom Wspólnoty Mieszkaniowej. ZWINB przytoczył treść art. 127 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji i podkreślił, że z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż odwołanie może złożyć jedynie strona postępowania. Zatem, w przypadku otrzymania pisma stanowiącego odwołanie, obowiązkiem organu odwoławczego w pierwszej kolejności jest zbadanie, czy pochodzi ono od podmiotu uprawnionego będącego stroną w postępowaniu. Stwierdzenie braku legitymacji do złożenia odwołania obliguje organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, o czym stanowi art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Postępowanie w przedmiotowej sprawie było prowadzone w przedmiocie zmiany w lokalu mieszkalnym funkcji pomieszczeń- użytkowania pomieszczenia kuchennego jako pokoju i przeniesienia funkcji kuchni do pomieszczenia powstałego wskutek zabudowy loggii. W ustawie Prawo budowlane brak jest przepisu, który regulowałby legitymację procesową uprawniającą do udziału w postępowaniu w przedmiocie wykonanych robót budowlanych w charakterze strony. W takiego typu postępowaniach należy stosować ogólną zasadę wyrażoną w art. 28 k.p.a. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mając powyższe na uwadze ZWINB stwierdził, że zdolność administracyjnoprawną do wniesienia odwołania od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zmiany funkcji pomieszczeń w lokalu mieszkalnym przysługuje podmiotowi, który ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji organu I instancji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym interes prawny powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego, wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany środek zaskarżenia. Interes prawny musi charakteryzować się tym, że istnieje obiektywnie i jest potwierdzony okolicznościami faktycznymi, które stanowią podstawę zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28.02.2013r., sygn. akt II SA/Sz 1318/12). Jak wynika z akt sprawy, skarżący swój interes prawny do złożenia odwołania wywodzi z członkostwa we Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w Ś., udzielenia mu pełnomocnictwa przez Wspólnotę oraz związanych ze stosunkiem współwłasności uprawnień do współdecydowania co do części wspólnej nieruchomości. ZWINB stwierdził jednak, że przedłożone przez T. K. pełnomocnictwo z dnia [...] r. upoważniało do reprezentowania Wspólnoty wyłącznie w zakresie dysponowania rachunkiem bankowym. W rozpatrywanej sprawie członkostwo we Wspólnocie Mieszkaniowej nie przesądza o istnieniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Oceniając legitymację członka Wspólnoty Mieszkaniowej w niniejszym postępowaniu organ odwołał się do przepisów ustawy o własności lokali. Stosownie do art. 3 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, w razie wyodrębnienia własności lokalu, właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W rozpoznawanej sprawie zmiana funkcji pomieszczeń dotyczyła wyłącznie lokalu mieszkalnego nr[...] . Lokal ten nie wchodzi w skład nieruchomości wspólnej, gdyż służy wyłącznie do użytku właścicieli tego lokalu. Zasadnie zatem PINB w Ś. wydając zaskarżone rozstrzygnięcie odstąpił od przyznania przymiotu strony członkom Wspólnoty Mieszkaniowej. Organ II instancji wskazał, że interesu prawnego skarżącego nie można wywodzić z faktu, iż na wcześniejszym etapie postępowania organ powiatowy doręczał pisma Wspólnocie Mieszkaniowej oraz umożliwił skarżącemu dokonanie wglądu w akta sprawy, zaś znajdujące się w aktach sprawy dowody i materiały dotyczące zabudowy loggii stanowią jedynie część postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego organ powiatowy nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w tym zakresie. Pismem z dnia [...] r. T. K. złożył skargę na ww. decyzję ZWINB w Szczecinie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając jej naruszenie: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, tj. stosowanie nazewnictwa "loggia", podczas gdy inwestorzy dokonali zabudowy balkonu, zmieniając parametry konstrukcyjne budynku wielorodzinnego (brak zgody współwłaścicieli na dokonanie przedmiotowej zabudowy, nieprawne powiększenie powierzchni użytkowej mieszkania). Inwestorzy wyburzyli na długości balkonu ścianę nośną budynku wielorodzinnego i dobudowali trzy ściany podpierające strop zabudowanego balkonu, wskutek czego zwiększyli nieprawnie powierzchnię piwnicy. Doprowadzili media do nowo powstałego pomieszczenia, traktowanego jako kuchnia. - art. 80 k.p.a. przez wybiórczą ocenę materiału dowodowego, z pominięciem kwestii istotnych dla uznania prawidłowości wydanej decyzji, tj. całkowite pominięcie uwag zgłoszonych przy zapoznawaniu się z aktami sprawy w dniu [...] r.: 1. brak decyzji na zabudowę balkonu, jako części budynku mieszkalnego wielorodzinnego (składającego się z sześciu lokali mieszkalnych tworzących tzw. małą wspólnotę mieszkaniową), nie wchodzącej w powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego nr [...] (art. 28 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane), 2. brak dokumentacji technicznej zabudowy (projekt wraz z uzgodnieniami, art. 28 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane), 3. brak pisemnej zgody właścicieli innych lokali przedmiotowej nieruchomości na zmianę (przebudowę) części wspólnej (w piśmie z dnia [...] r. do zarządcy nieruchomości, właściciele lokalu nr [...] informują, że w ówczesnym czasie tj. [...] r., nie mogli dokonać zmiany udziałów w nieruchomości wspólnej ze względu na brak porozumienia pomiędzy współwłaścicielami, gdzie na podstawie art. 199 Kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Z braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.), 4. brak informacji o wykonawcy robót budowlanych zabudowy jak osoby nadzorującej wykonane prace, 5. brak oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt. 11 oraz art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy Prawo Budowlane), - art. 8 i 107 § 3 k.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (na 25 postępowań administracyjnych wszczętych przez PINB w Ś. z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane w 16 postanowieniach przywołano niewłaściwą lub niepełną podstawę prawną uprawniającą organ do nakładania obowiązków na inwestora, wystąpienie pokontrolne [...] z dnia [...] r.), - art. 28 k.p.a. przez odmówienie przymiotu strony w sprawie, oraz błędne stwierdzenie polegające na przyjęciu, iż skarżący T. K. nie ma legitymacji procesowej do złożenia wniosku o wznowienie postępowania ze względu na fakt, iż nie był stroną przedmiotowego postępowania, mimo iż dotyczy ono jego interesu prawnego, w sytuacji gdy jest on na podstawie KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Ś. V Wydz. Ksiąg Wieczystych właścicielem lokalu nr [...] , współwłaścicielem w [...] części budynku i działki gruntu objętych KW nr[...] . Na podstawie art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego osoba trzecia ma interes prawny do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie miało to wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności oraz według wyroku NSA I OSK 2016/06 z dnia 20.03.2008 r. źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może być także prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. - art. 30 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż do zabudowy balkonu w budynku wielorodzinnym wystarczy zgłoszenie robót budowlanych i uzyskane potwierdzenie ich przyjęcia przez prezydenta miasta, kiedy roboty takie można podjąć tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i nie stwierdzono czy przedmiotowa zabudowa nastąpiła zgodnie z przepisami Prawa Budowlanego. W odpowiedzi na skargę ZWINB w S. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz.718 ze zm.). Zgodnie z art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( dalej "k.p.a."), postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. To, czy dana osoba może być uznana za stronę postępowania organ ocenia według art. 28 k.p.a. Dotyczy to także postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, PINB w Ś. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia kuchennego na pokój i przeniesienia jego funkcji do pomieszczenia powstałego na skutek zabudowy loggii. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998r., III SA 103/97, OSP 1999/1/19, B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 586, J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO Łódź – Zielona Góra 1997, s. 110 , J. Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 722). Skoro na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, to do tych elementów należy odnieść się, aby prawidłowo zakreślić granice danej sprawy. W niniejszym postępowaniu - dotyczącym samowolnej zmiany funkcji pomieszczeń w lokalu mieszkalnym - skarżący nie może zatem podnosić zarzutu ingerencji właścicieli lokalu nr [...] w części wspólne nieruchomości przy ul. [...] w Ś., albowiem kwestia ta wykracza poza przedmiot rozpoznawanej sprawy. Właściciele lokalu mieszkalnego, którego dotyczy postępowanie- B. i R. B., pismem z dnia [...] r. poinformowali organ, że dokonali zmian w lokalu poprzez przywrócenie do stanu poprzedniego i stan ten potwierdził organ w protokole kontroli z dnia [...] r. W tej sytuacji, wobec bezprzedmiotowości postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania kuchni przeniesionej do loggii oraz pokoju urządzonego z pomieszczenia kuchni - organ umorzył postępowanie. Stroną postępowania w sprawie zmiany funkcji pomieszczeń w lokalu mieszkalnym byli właściciele lokalu, natomiast Wspólnotę Mieszkaniową, jako że sprawa nie dotyczyła części wspólnych nieruchomości poinformowano o wydanej decyzji, albowiem nie przysługiwał jej status strony postępowania. Od decyzji PINB z dnia [...] r. odwołanie złożył T. K. - właściciel lokalu nr [...] , członek Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w Ś.. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że właściciele lokali przy ul. [...] tworzą tzw. małą Wspólnotę Mieszkaniową. Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r. poz.1892), jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Niezależnie jednak od tego, czy jest to Wspólnota o liczbie lokali, o której mowa w powołanym wyżej przepisie, czy też jest to Wspólnota z większą liczbą lokali, została ona powołana do zarządzania tylko częściami wspólnymi budynku. Nie posiada natomiast kompetencji do decydowania o sprawach dotyczących lokali stanowiących indywidualną własność poszczególnych właścicieli lokali. Odrębna własność lokali jej zarządowi zatem nie podlega. Skoro w tej sprawie, jak to wyżej zostało wskazane, organ rozstrzygał w przedmiocie samowolnej zmiany funkcji pomieszczeń dokonanej przez właścicieli lokalu nr [...] , to skarżącemu – właścicielowi lokalu nr [..] nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu ze względu na brak interesu prawnego. Zasadnie zatem ZWINB umorzył postępowanie odwoławcze na skutek odwołania wniesionego przez T. K. , który nie legitymuje się interesem prawnym w odniesieniu do lokalu nr 1. Dodać jednak należy, że jakkolwiek organ umorzył postępowanie dotyczące zmiany funkcji pomieszczeń w lokalu małżonków B., to jednak w niniejszym postępowaniu wyłonił się problem zabudowy [...] ([...] ). Kwestia ewentualnej samowoli w tym zakresie winna zostać wyjaśniona przez organ w odrębnym postępowaniu, w szczególności zaś w zakresie, czy zabudowa ta była związana z częściami wspólnymi nieruchomości, czy też [...] ([...]) nie wchodzi w skład nieruchomości wspólnej i służy do wyłącznego użytku właścicieli lokalu nr [...] . Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.