II SA/Sz 263/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2014 sprawy ze skargi G. K., J. K., C. P., R. S., E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności uchwały I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących G. K., J. K., C. P., R. S., E. K. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. radca prawny E. S., pełnomocnik G. K., J. K., C. P., R. S. i E. K., wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Miejskiej Rady Narodowej nr 11 z dnia 28 listopada 1951 r. w sprawie przekazania Ośrodkowi Szkolnemu przy Państwowym Liceum Ogrodniczym Szczecin-Zdroje 4 ha ziemi będącej w użytkowaniu S. K. , w tym około 2,5 ha gruntów ornych położonych nad kanałem prowadzącym do rzeki [...] oraz około 1,5 ha łąki położonej obok ziemi ornej. Po rozpatrzeniu opisanego wyżej wniosku Kolegium w dniu [...] r. wydało postanowienie nr[...] , którym odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego podając w sentencji postanowienia, iż nie może być ono wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wywiodło, iż brak jest podstaw do uznania wskazanej wyżej uchwały za akt wykonawczy władzy państwowej (brak przymiotu decyzji), wobec czego brak jest podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia jej nieważności w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Pełnomocnik stron wystąpiła do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o stwierdzenie nieważności uchwały Miejskiej Rady Narodowej nr 11 z dnia 28 listopada 1951 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 235 Kodeksu postępowania administracyjnego - jako wydanej bez podstawy prawnej lub w związku z rażącym naruszeniem prawa. W wyniku rozpatrzenia wniosku pełnomocnika stron, Kolegium postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] , utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] r. Motywy rozstrzygnięcia podane zostały w uzasadnieniu postanowienia. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Kolegium, pełnomocnik stron wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na to postanowienie. Sąd - wyrokiem z dnia [...],r. (sygn. akt II SA/Sz 145/12) - uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kolegium z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z treści zaskarżonego postanowienia Kolegium wynika, iż wyraziło stanowisko merytoryczne, po przeprowadzeniu procesu myślowego charakterystycznego dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem poszło znacznie dalej, niż przewiduje ratio legis art. 61 a § 1 K.p.a. Tym samym wydało postanowienie z naruszeniem wskazanego przepisu, zaś naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium, po rozpatrzeniu wniosku stron i w związku z opisanym wyżej prawomocnym wyrokiem WSA z dnia [...] r., postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na niemożność jego wszczęcia z innych uzasadnionych przyczyn, motywy rozstrzygnięcia podając w uzasadnieniu. Kierując się pouczeniem zawartym w tym postanowieniu, pełnomocnik stron w prawem zakreślonym terminie złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium postanowieniem nr [...] z dnia [..] r. utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na niemożność jego wszczęcia z innych uzasadnionych przyczyn. W zakreślonym prawem terminie, postanowienie Kolegium zaskarżone zostało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd ten, wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt II SA/Sz 1193/12) uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium z dnia [...] r. oraz poprzedzające je postanowienie Kolegium z dnia [..] r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd wskazał, iż skarga jest uzasadniona aczkolwiek z innych powodów, niż w niej podniesiono. W ocenie Sądu z zaskarżonego postanowienia wynika, że już na etapie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego (nieważnościowego) powstał związany z jego treścią spór co do pozycji ustrojowej Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej oraz co do charakteru prawnego aktów podejmowanych przez tę Komisję. Rozstrzygnięcie tego sporu wymagało ustalenia stanu faktycznego i dokonania ocen prawnych, co jest działaniem właściwym dla etapu postępowania wyjaśniającego. Tymczasem Kolegium wyraziło w sprawie stanowisko merytoryczne, po przeprowadzeniu procesu myślowego charakterystycznego dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem poszło znacznie dalej, niż przewiduje to ratio legis art. 61 a § 1 KPA. Sąd podniósł nadto, że Kolegium, będąc związane oceną prawną i wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku z dnia [...] r. (sygn. akt II SA/Sz 145/12) nie zastosował się do zaleceń Sądu i ponownie wydał rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, co uniemożliwia dokonanie przez Sąd oceny kwestii mających znaczenie dla rozstrzygnięcia merytorycznego, a zwłaszcza odniesienie się do zarzutów skargi co do przyjętej przez Kolegium oceny charakteru prawnego uchwały Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej w Szczecinie nr 11 z dnia 28 listopada 1951 r. w sprawie przekazania Ośrodkowi Szkolnemu przy Państwowym Liceum Ogrodniczym Szczecin-Zdroje 4 ha ziemi. Jest to bowiem element rozstrzygnięcia merytorycznego właściwego organu, a takie w niniejszej sprawie nie zapadło. Ostatecznie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanym wyżej wyrokiem zobowiązał Kolegium do uwzględnienia powyższych rozważań przy ponownym rozpatrywaniu sprawy i - nie przesądzając o ostatecznym sposobie rozstrzygnięcia sprawy - przyjął, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 61 a § 1 KPA, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pismem z dnia [...] r. nr, zawiadomiło pełnomocnika stron o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr 11 Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej z dnia 28 listopada 1951 r. w sprawie przekazania Ośrodkowi Szkolnemu przy Państwowym Liceum Ogrodniczym Szczecin-Zdroje 4 ha ziemi będącej w użytkowaniu S. K. , w tym 2,5 ha gruntów położonych nad kanałem prowadzącym do rzeki [...] oraz około 1,5 ha łąki położonej obok ziemi ornej. Po przeprowadzeniu tego postępowania wydało w dniu [...] r. decyzję nr[...] , którą odmówiło stwierdzenia nieważności ww. uchwały nr 11 Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej z dnia 28 listopada 1951 r. Pismem opatrzonym datą [...] r. pełnomocnik stron zwróciła się do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 235 K.p.a. - jako wydanej bez podstawy prawnej i w związku z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając złożony wniosek, pełnomocnik stron wskazała, iż Kolegium nie rozpatrzyło istoty sprawy - zdaniem pełnomocnika zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że decyzją administracyjną, na mocy której nastąpiło przekazanie Ośrodkowi ziemi, była decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej , Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [..] r., wydana w oparciu o uchwałę nr 11 Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej z dnia 28 listopada 1951 r. W ocenie pełnomocnika wskazuje na to przede wszystkim treść pisma z dnia [...] r., adresowanego do dyrekcji Państwowego Liceum Ogrodniczego : "Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w oparciu o uchwałę Komisji Ziemskiej przy Prezydium M.R.N. Nr 11 powziętą na posiedzeniu w dniu 28.XI.51 r. przydziela Ośrodkowi Szkolnemu przy Państwowym Liceum [...] 4 ha ziemi po[..] ." W świetle powyższego, zdaniem pełnomocnika, stwierdzić należy, iż organem, który wydał decyzję było Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydział Rolnictwa i Leśnictwa, natomiast uchwała Nr 11 stanowiła jedynie podstawę prawną do wydania decyzji i przekazania Ośrodkowi 4 ha ziemi. Zatem przeprowadzona przez Kolegium analiza treści uchwały Nr 11 Komisji Ziemskiej z dnia 28 listopada 1951 r. była bezprzedmiotowa, bowiem to nie ona stanowiła akt, na podstawie którego nastąpiło przekazanie ziemi Ośrodkowi. Kolegium, jak dalej wywiodła pełnomocnik stron, kolejny raz zignorowało fakt, że do przekazania ziemi faktycznie doszło, a zatem nawet gdyby uznać, że wskazany przez Kolegium akt nie stanowi decyzji, to powinien on być w świetle art. 156 § 1 K.p.a. potraktowany jako decyzja wydana bez podstawy prawnej. W świetle powyższego zachodzi zatem konieczność ponownego rozpoznania sprawy, bowiem Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do treści wniosku stron. W ocenie pełnomocnika, uchwała Komisji Ziemskiej stanowiła podstawę prawną do przekazania Ośrodkowi 4 ha ziemi będącej w użytkowaniu S. K. . Analiza materiału dowodowego wskazuje jednak, że organem, który wykonał postanowienia uchwały w drodze decyzji administracyjnej, było Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydział Rolnictwa i Leśnictwa, na co wskazywać mają przepisy art. 16 ust. 1 oraz art. 18 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, powołane w treści wniosku. W zaistniałej sytuacji, zdaniem pełnomocnika stron, niezbędne jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez pryzmat legalności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w oparciu o całokształt materiału dowodowego. W dalszej części wniosku pełnomocnik uznała, iż błędne i całkowicie bezpodstawne jest wyprowadzenie przez Kolegium wniosku, że S. K. i zgodził się na oddanie Ośrodkowi 4 ha ziemi, bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, aby taka zgoda kiedykolwiek miała miejsce. Zresztą wyrażenie takiej zgody i tak nie miałoby większego znaczenia na gruncie obowiązującego wówczas prawa, bowiem jakiekolwiek rozporządzenie nieruchomością wymagałoby zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Końcowo pełnomocnik podkreśliła, iż Kolegium w ogóle nie odniosło się do faktu, że z mocy prawa w dniu wejścia w życie dekretu, tj. 7 września 1951 r., właścicielami przedmiotowej nieruchomości stali się S. K. i oraz jego żona S. K. a na zasadzie małżeńskiej wspólności majątkowej. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że istota wywodów pełnomocnika sprowadza się do uznania, że Kolegium w swojej decyzji z dnia [...] r. nie rozpatrzyło istoty sprawy, bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że decyzją, na mocy której nastąpiło przekazanie Ośrodkowi ziemi była decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] r. wydana w oparciu o uchwałę nr 11 Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej z dnia 28 listopada 1951 r. w sprawie przekazania Ośrodkowi Szkolnemu przy Państwowym Liceum Ogrodniczym Szczecin-Zdroje 4 ha ziemi będącej w użytkowaniu S. K. , w tym 2,5 ha gruntów położonych nad kanałem prowadzącym do rzeki [...] oraz około 1,5 ha łąki położonej obok ziemi ornej. W tych okolicznościach wystąpiła o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji z dnia [...] r. wydanej w oparciu o uchwałę Nr 11 z dnia 28 listopada 1951 r. i o stwierdzenie nieważności tejże decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 235 K.p.a. - jako wydanej bez podstawy prawnej i w związku z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem swoich rozważań Kolegium w decyzji z dnia [...] r. poczyniło uchwałę nr 11 Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej z dnia 28 listopada 1951 r. w sprawie przekazania Ośrodkowi Szkolnemu przy Państwowym Liceum Ogrodniczym Szczecin-Zdroje 4 ha ziemi będącej w użytkowaniu S. K. , w tym 2,5 ha gruntów położonych nad kanałem prowadzącym do rzeki [...] oraz około 1,5 ha łąki. położonej obok ziemi ornej. Po ocenie materiału dowodowego oraz przedstawieniu istotnych dla sprawy okoliczności, Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały wskazując, że treść uchwały nr 11 Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej z dnia 28 listopada 1951 r. została zaprotokołowana na posiedzeniu Komisji, a jej treść Kolegium ustaliło w oparciu o włączony do akt sprawy wyciąg z protokołu posiedzenia Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej. Wynika z niego, że Komisja przychyliła się do wniosku Ośrodka Szkolnego przy Państwowym Liceum Ogrodniczym Szczecin-Zdroje odnośnie przydzielenia 4 ha ziemi, będącej w dotychczasowym użytkowaniu S. K. oraz stwierdziła, że przydzielenie ziemi jest konieczne, zaś S. K. i zgadza się na jej oddanie Ośrodkowi. Następnie Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Miejskiej Rady Narodowej , w oparciu o opisaną wyżej uchwałę Komisji Ziemskiej, przydzielił Ośrodkowi 4 ha ziemi "... po [...] ", informując o tym pismem z dnia [...] r. S. K. oraz Ośrodek. Pismem z dnia [...] r. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Miejskiej Rady Narodowej [...] poinformował Samodzielny Referat Podatków Wiejskich o zmniejszeniu obszaru gruntów S. K. z 9,25 ha ziemi na 5,25 ha ziemi. Orzeczeniem z dnia [...] r. o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia granic gospodarstwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa postanowiło o zatwierdzeniu granic gospodarstwa położonego na obszarze Ośrodka [..]dla S. K. . Zgodnie z powołanym orzeczeniem, oraz zgodnie z orzeczeniem z dnia 31 października 1964 r. o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia granic gospodarstwa, powierzchnia gospodarstwa została ustalona na 5,74 ha. W czasie podejmowania przez Prezydium przedmiotowej uchwały, obowiązywały przepisy ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 i 2 tej ustawy, rady narodowe powołują dla poszczególnych dziedzin swojej działalności stałe komisje, które z ramienia rady wykonują nadzór nad działalnością jej organów, przygotowują projekty ważniejszych uchwał rady, sprawują kontrolę społeczną, utrzymują stałą i ścisłą więź z masami pracującymi. Wykonując swoje zadania, komisje współdziałają z prezydium i jego organami oraz mobilizują inicjatywę mas pracujących i przyciągają je do współudziału w pracach rady i jej organów. W myśl art. 12 ust. 1 ustawy, prezydium rady narodowej było jej organem wykonawczym i zarządzającym. Z kolei art. 15 ust. 1 stanowił, iż prezydium rady narodowej działa stosownie do uchwał swej rady oraz zgodnie z wytycznymi i instrukcjami prezydium rady narodowej wyższego stopnia. Przepis art. 16 ust. 1 wskazanej ustawy stanowił, iż "Prezydium rady narodowej sprawuje na podległym sobie terenie wszystkie funkcje wykonawcze władzy państwowej w ramach obowiązujących przepisów. Natomiast w myśl art. 18 tej ustawy, poszczególnymi dziedzinami spraw, należących do właściwości rad narodowych, zarządzają wydziały prezydium. Po dokonaniu analizy treści uchwały Nr 11 Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej z dnia 28 listopada 1951 r. Kolegium stwierdziło, iż brak jest podstaw do uznania, aby uchwała ta stanowiła akt władczy władzy państwowej, czyli decyzję. W konsekwencji wskazało, że nie posiada kompetencji (nie jest uprawnione) do stwierdzenia nieważności tej uchwały, i to bez względu na ewentualne przesłanki dające podstawy do stwierdzenia nieważności. Zaznaczyło przy tym, iż wprawdzie pełnomocnik stron domagała się stwierdzenia nieważności tej uchwały na zasadzie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jednakże w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z decyzją, a zatem nie ma też podstaw do stwierdzenia nieważności aktu, który decyzją nie jest. Zdaniem Kolegium, uchwały w żadnym przypadku nie sposób z decyzją utożsamiać. W uchwale brak bowiem podstawy prawnej, oznaczenia rodzaju, podpisu oraz pouczenia o środkach odwoławczych. Trudno też mówić, aby uchwała załatwiała sprawę co do istoty - jej treść wskazuje, że stanowi ona opinię, o czym może świadczyć zwrot "przychylić się do wniosku...". Innymi słowy uchwała nie zawiera szeregu istotnych elementów decyzji administracyjnej, zatem w istocie decyzją nie jest. Konkludując uznało Kolegium, iż stwierdzenie nieważności uchwały - a nie decyzji - jest zatem na gruncie obowiązującego prawa niedopuszczalne. Kolegium posiada bowiem wyłącznie kompetencje do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych (z przyczyn wskazanych w treści art. 156 § 1 K.p.a.), nie zaś do stwierdzenia nieważności uchwał - i to bez względu na to, czy uchwały te są, czy też nie są zgodne z obowiązującym prawem. Orzekający w niniejszym postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości za zasadne uznał rozważania i wywody przedstawione przez skład Kolegium, zawarte w decyzji z dnia [...] r., nr[...] , stojąc przy tym na stanowisku, że skoro pełnomocnik stron zwróciła się do Kolegium o stwierdzenie nieważności uchwały Nr 11 Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej w Szczecinie z dnia 28 listopada 1951 r., to ta właśnie uchwała mogła a zarazem musiała być przedmiotem rozważań w postępowaniu przed Kolegium, nie zaś decyzja wydana w wykonaniu tej uchwały. W ponownym postępowaniu wywołanym wnioskiem pełnomocnika z dnia [...] r. o ponowne rozpatrzenie sprawy brak jest w ogóle jakichkolwiek podstaw do zajmowania się kwestią ewentualnej decyzji z dnia [...] r., albowiem decyzja ta nie była w ogóle przedmiotem postępowania przed Kolegium, zakończonego decyzją z dnia [...] r. Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, iż nieuzasadnione jest stanowisko pełnomocnika stron, jakoby w decyzji z dnia [...] r. organ błędnie i całkowicie bezpodstawnie wyprowadził wniosek, że S. K. i zgodził się na oddanie Ośrodkowi Szkolnemu 4 ha ziemi. Argumenty w tym zakresie pełnomocnik wywiodła przy tym na podstawie treści uzasadnienia tej decyzji, zawartego na str. 3. Otóż w powyższym zakresie Kolegium stwierdziło jedynie, że treść uchwały nr 11 Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej w Szczecinie z dnia 28 listopada 1951 r. została zaprotokołowana na posiedzeniu Komisji, a jej treść Kolegium ustaliło w oparciu o włączony do akt sprawy wyciąg z protokołu posiedzenia Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej. Wynika z niego, że Komisja przychyliła się do wniosku Ośrodka odnośnie przydzielenia 4 ha ziemi będącej w dotychczasowym użytkowaniu S. K. oraz stwierdziła, że przydzielenie ziemi jest konieczne, zaś S. K. i zgadza się na jej oddanie Ośrodkowi. To z kolei oznacza, iż Kolegium przytoczyło jedynie treść dowodu zgromadzonego w sprawie, a nie - jak to błędnie wywiodła pełnomocnik stron - że Kolegium wyprowadziło błędny wniosek o tym, jakoby S. K. i zgodził się na oddanie Ośrodkowi 4 ha ziemi. Także za niezrozumiały Kolegium uznało ten argument pełnomocnika stron, w którym wywiedzione zostało, iż organ nie odniósł się do faktu małżeńskiej wspólności majątkowej Państwa K. ich. Owszem - Kolegium faktycznie do tego aspektu sprawy się nie odniosło, jednakże nie dlatego, iż na okoliczność tą nie zwróciło uwagi, lecz wyłącznie dlatego, że rozważanie wskazanej kwestii byłoby merytorycznym rozpatrywaniem sprawy (wchodzeniem w jej istotę od strony merytorycznej), co przez WSA zostało uznane za niedopuszczalne (vide wyrok z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1183/12). Równocześnie, biorąc pod uwagę treść wniosku pełnomocnika stron, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] r. wydanej w oparciu o uchwałę nr 11 Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej z dnia 28 listopada 1951 r. w sprawie przekazania Ośrodkowi 4 ha ziemi będącej w użytkowaniu S. K. , w tym około 2,5 ha gruntów ornych położonych nad kanałem prowadzącym do rzeki [...] oraz około 1,5 ha łąki położonej obok ziemi ornej, wszczęte zostanie przez Kolegium postępowanie administracyjne. O jego wszczęciu pełnomocnik poinformowany zostanie odrębnym pismem. Pismem z dnia [...] r. G. K. i, J. K. i, C. P. , R. S. oraz E. K. i, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli skargę na wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , wnosząc o zmianę zaskarżonego "postanowienia" i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] r. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 7 k.p.a., poprzez brak zbadania legalności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] r., wydanej w oparciu o uchwałę nr 11 Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej z dnia 28 listopada 1951 r. w sprawie przekazania Ośrodkowi 4 ha ziemi będącej w użytkowaniu S. K. , w tym około 2,5 ha gruntów ornych położonych nad kanałem prowadzącym do rzeki [...] oraz około 1,5 ha łąki położonej obok ziemi ornej, pomimo stwierdzenia przez organ podstaw do wszczęcia postępowania w tym zakresie, - art. 8 k.p.a., poprzez odstąpienie od prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, - art. 12 k.p.a., poprzez działanie organu w sposób niewnikliwy oraz cechujący się biernością, - art. 77 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia przez organ całości materiału dowodowego przedstawionego w toku postępowania, - art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania oceny przedstawionych przez skarżących okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 4 września 2014 r., zastępujący pełnomocnika skarżących apl. radcowski M. W., poparł skargę i sprostował akapit w niej zawarty, stwierdzając, że chodzi o zmianę zaskarżonej decyzji, a nie postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działań administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem (procesowy i materialnym), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne nie mogą natomiast wkraczać w domenę swobodnej oceny dowodów, jaka przysługuje wyłącznie organowi administracji. Ponadto sąd treścią swego uzasadnienia nie może zastępować organów w ich ustawowych funkcjach wykonywania administracji publicznej. Powyższa uwaga była konieczna, z uwagi na podniesione w skardze żądanie zmiany zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia, poddanego kontroli w ramach prowadzonego przed organem postępowania nadzwyczajnego. Z uwagi zatem na pozycję ustrojową sądu administracyjnego i charakter jego orzeczeń, powyższe żądanie skarżących dotyczące sposobu rozpatrzenia skargi nie mogło być uwzględnione. Odnosząc się do oceny prawidłowości działań organów administracji publicznej w tejże sprawie, Sąd stwierdził, że naruszyły one przepisy postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Kwestionowana skargą decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., utrzymała w mocy decyzję tego organu z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), odmawiającą stwierdzenia nieważności uchwały Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej w Szczecinie nr 11 z dnia 28 listopada 1951 r. w sprawie przekazania Ośrodkowi Szkolnemu przy Państwowym Liceum Ogrodniczym Szczecin-Zdroje 4 ha ziemi będącej w użytkowaniu Stefana K. . W przedmiotowej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uprzednio dwukrotnie uchylał postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie wszczęcia postępowania (wyrok z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 145/12 oraz wyrok z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1193/12), wskazując, że organ wyraził swoje stanowisko w sposób charakterystyczny dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wywołanej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a zatem z naruszeniem art. 61 a § 1 K.p.a. Jak wynikało, z wywodów Sądu przedstawionych w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1193/12, wyłaniające się w sprawie zagadnienia, wymagały ustalenia stanu faktycznego i dokonania ocen prawnych, co było działaniem właściwym dla etapu postępowania wyjaśniającego. W świetle powyższego, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, obowiązkiem Kolegium, było uwzględnienie reguły, wynikającej z art. 153 P.p.s.a., a mianowicie podporządkowania się organu do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu oraz do wskazań jakie zostały w nim sformułowane co do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie. Niezależnie od powyższego organ miał obowiązek prowadzenia postępowania, zainicjowanego wnioskiem skarżących, z poszanowaniem norm i wynikających z nich zasad, jakie przewiduje Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W praktyce orzeczniczej, zgodnie przyjęto, że w świetle powołanego przepisu, żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, opubl. ONSA 1990/2-3/47; wyrok NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96, opubl. w Lex nr 47890; postanowienie NSA z dnia 4 marca 2013 r., sygn. akt II OW 157/13, opubl. w Lex nr 1450940). Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy, Sąd wskazuje, iż postępowanie zainicjowane przed Kolegium w nadzwyczajnym trybie o stwierdzenie nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), było prowadzone przez ten organ bez uwzględnienia faktu, że w toku tego postępowania skarżący dokonali modyfikacji swego żądania. Z akt sprawy wynika, że wprawdzie pierwotnie żądanie skarżących, reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, wyrażone w piśmie z dnia [..] r., dotyczyło stwierdzenia nieważności powołanej wyżej uchwały Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej w Szczecinie nr 11 z dnia 28 listopada 1951 r., jednakże umknęło uwadze organów obu instancji, że już w piśmie z dnia r. (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem organu z dnia r.), strony skorygowały swe żądanie. W treści ww. pisma, wnioskodawcy wskazali na konieczność sprecyzowania przedmiotu zaskarżenia w niniejszym postępowaniu. Określili wyraźnie, że: "Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszym postępowaniu wskazuje na to, że decyzją administracyjną na mocy, której nastąpiło przekazanie Ośrodkowi 4 ha ziemi będącej w użytkowaniu S.tefana K. , była decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Szczecinie, Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] r., wydana w oparciu o uchwałę nr 11 Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej z dnia 28 listopada 1951 r.". Powyższą kwestię modyfikacji żądania, skarżący podnieśli we wniosku z dnia [...] r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie w skardze do Sądu z dnia [...] r., zarzucając Kolegium, że pomimo przekazania ww. stanowiska, organ ten zaniechał dokonania legalności zakwestionowanej decyzji z dnia [...] r. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, przedmiotem kontroli prowadzonej w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, organ uczynił uchwałę Nr 11 z dnia 28 listopada 1951 r. Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej w Szczecinie. Kolegium nie uwzględniło tym samym, zgłoszonej przez strony zmiany przedmiotu sprawy, lekceważąc w ten sposób obowiązek organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, aby w dziedzinie faktów wyjaśnić okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów z poszanowaniem ich praw procesowych. Należy bowiem podkreślić, że dopóki sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, strona może zmodyfikować swoje żądanie, a organ ma obowiązek na nowo ocenić to żądanie w świetle przepisów prawa materialnego po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1983 r., sygn. akt I SA 1504/83, opubl. w ONSA 1983/2/101). Stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W ocenie Sądu, organy obu instancji, nie rozpatrując sprawy zgodnie z żądaniem skarżących, naruszyły tym samym powołane wyżej przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Kierując się powyższym, skargę niniejszą uznać należało za zasadną. Biorąc pod uwagę zakres poczynienia przez organ koniecznych ustaleń w sferze wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dla końcowego jej załatwienia, Sąd uznał za niezbędne nie tylko uchylenie zaskarżonej decyzji, ale także uchylenie decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] r., nie przesądzając ostatecznego sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Ponownie rozpatrujące sprawę Kolegium, winno dostosować się do uwag Sądu, wyżej przedstawionych co do związania organu zmianą przedmiotu sprawy, dokonaną przez strony i poddać rozpoznaniu ich wniosek zgodnie ze zgłoszoną modyfikacją żądania, a także winno uwzględnić wywody, przedstawione w uprzednio wydanych w sprawie orzeczeniach sądowych, odnoszące się do ratio legis art. 61 a § 1 K.p.a. i granic zastosowania tego przepisu. Z powyższych przyczyn, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku, o uchyleniu decyzji organów obu instancji, poddanych kontroli w tym postępowaniu sądowym. O kosztach postępowania, Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy.