II SA/Sz 265/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi I. J. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Wnioskiem z dnia 1 września 2014 r. I.J. zwrócił się do Starosty o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji tego organu nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej mu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażowo-gospodarczego, zewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i elektroenergetycznej przy (dz. nr [...]) z tego względu, że budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Jako podstawę prawną wniosku wskazał art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 162 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wnioskodawca wyjaśnił, że na podstawie tej decyzji wykonał szczątkowe prace budowlane w pierwszej połowie [...], które przerwał najpóźniej w [...] w związku z pojawieniem się znacznych problemów finansowych, oraz w związku z wszczęciem postępowań egzekucyjnych w odniesieniu do tej nieruchomości. Ponieważ od [...] do chwili złożenia wniosku nie wykonywał na budowie żadnych robót, ziściła się jedna z okoliczności wymienionych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Starosta decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę nr [...] ponieważ zgromadzone w sprawie dowody w postaci informacji uzyskanej od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego potwierdziły rozpoczęcie robót budowlanych objętych ww. decyzją w terminie określonym w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Z kserokopii dzienników budowy nr [...] z dnia [...] przekazanych przez organ nadzoru budowalnego jednoznacznie wynikało, że roboty budowlane nie zostały przerwane na okres dłuższy niż 3 lata. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 26 kwietnia 2013 r. poinformował, że zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych dokonał w dniu 14 grudnia 2012 r. S.K. Przyjęcie zgłoszenia poprzedzone było postępowaniem kontrolnym w tym zebraniem dowodów w postaci mapy do celów poglądowych sporządzonej przez geodetę uprawnionego datowaną na dzień 3 października 2012 r., na której uwidoczniono obiekty objęte pozwoleniem na budowę. Pismami z dnia 23 września 2014 r. organ I instancji zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o przekazanie kserokopii rysunku zagospodarowania terenu oraz kserokopii dzienników budowy, wydanych na podstawie decyzji nr [...]. Po analizie wpisów w dzienniku budowy nr [...] z dnia [...] organ stwierdził, że dokonano pięciu wpisów, pierwszy w dniu 3 października 2012 r. dokonany przez geodetę J.K. Drugi dokonany w dniu 16 listopada 2012 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pozostałe trzy wpisy z dnia [...] [..] r. i [..] dokonane zostały przez kierownika budowy K. J. W dzienniku budowy nr [...] kierownik budowy K.J. dokonał trzech wpisów w dniach 20 grudnia 2012 r., 15 kwietnia 2013 r. i 30 lipca 2013 r. Z dzienników budowy wynika, że nie było 3 letnich przerw w realizacji inwestycji. Stosownie do art. 45 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Z uwagi na brak podstaw prawnych do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, organ odmówił stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. W odwołaniu od decyzji I.J. wniósł o jej uchylenie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie odwołującego się organ I instancji nie zebrał i nie rozpoznał materiału dowodowego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, czym naruszył art. 7 i 77 K.p.a. oraz art. 40 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w szczególności nie wziął pod uwagę materiału dowodowego będącego w jego posiadaniu dotyczącego przeniesienia pozwolenia na budowę na S. K. i uchylenia się przez skarżącego od skutków prawnych oświadczenia woli o wyrażeniu zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę. W ocenie odwołującego się organ błędnie przyjął, że S.K. był osobą uprawnioną do realizacji decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę i co za tym idzie wydał mu dwa dzienniki budowlane, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgłosił sprzeciwu do zawiadomienia S.K. o rozpoczęciu robót i tym samym zalegalizowane zostały wszelkie braki dotyczące procedury przeniesienia pozwolenia na budowę, w rezultacie S.K. dokonywał czynności powodujących, że budowa nie została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Odwołujący się wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. pozwu S.K. z dnia 23 maja 2014 r. o uznanie czynności za bezskuteczną na okoliczność braku uprawnień tej osoby do realizowania decyzji nr [...]. W ocenie odwołującego się przeniesienie pozwolenia na budowę na S.K. nie było skuteczne i niemożliwym jest aby ktoś bez zgody adresata decyzji o pozwoleniu na budowę traktowany był jako osoba która zgodę taką posiada. Organ nie uwzględnił decyzji Starosty z dnia [...] przenoszącej na rzecz S.K. decyzję o pozwoleniu na budowę, odwołania wnioskodawcy od tej decyzji, w którym wyraźnie cofnął on swoją zgodę na przeniesienie pozwolenia na budowę, decyzji Wojewody z dnia [...] uchylającej decyzję Starosty z dnia [...]i odmawiającej przeniesienia pozwolenia na budowę, a także wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 217/12 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 1909/12 z których jednoznacznie wynika, że problem ustalenia, czy mamy do czynienia z wadliwym oświadczeniem woli stanowi kwestię prejudycjalną, obligującą organ do zawieszenia postępowania administracyjnego, do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez sąd powszechny. Wady oświadczenia woli nie mogą bowiem stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym. Zgoda na przeniesienie pozwolenia na budowę jest typowym oświadczeniem woli i powinno stosować się do niej przepisy Kodeksu cywilnego. Tymczasem odwołujący się w odwołaniu od decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę zgodę taką wycofał, co oznacza, że uchylił się od skutków prawnych swojego oświadczenia woli. W ślad za tym w dniu 23 maja 2014 r. S.K. złożył w sądzie powszechnym pozew o uznanie czynności prawnej za bezskuteczną, uznając tym samym, że nie przysługują mu uprawnienia z decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro sama strona na rzecz której miało dojść do przeniesienia pozwolenia na budowę swoimi czynnościami potwierdza, że nie ma do niej prawa, to jak organ administracji budowlanej i organ nadzoru budowlanego mogą twierdzić, że takie prawo jej przysługuje i dokonywać czynności następczych takich jak wydanie dwóch dzienników budowy i dokonywanie w nich urzędowych wpisów i przyjęcie zgłoszenia o rozpoczęciu robót budowlanych. Organ I instancji był w posiadaniu dokumentów, z których wynikał brak uprawnień S.K. do pozwolenia na budowę, ale ich nie uwzględnił. Wojewoda decyzją z dnia nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażowo-gospodarczego wraz z instalacjami na działce nr [...] przy w miejscowości. Decyzją z dnia [...] Starosta , na wniosek S.K., obecnego właściciela działki nr [...], przeniósł decyzję o pozwoleniu na budowę. Wojewoda decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania , uchylił decyzję Starosty z dnia [...] i odmówił przeniesienia pozwolenia na budowę na obecnego właściciela działki inwestycyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 217/12 uchylił decyzję Wojewody z dnia 9 stycznia 2012 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1909/12 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Z wyroków tych wynika, że w związku z cofnięciem złożonego oświadczenia woli, organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zobowiązany był do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez sąd powszechny. Dlatego postanowieniem z dnia [...] Wojewoda zawiesił postępowanie dotyczące przeniesienia pozwolenia na budowę do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny czy uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli było skuteczne. Odnośnie wniosku z dnia 1 września 2014 r. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej mu pozwolenia na budowę organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji ma charakter deklaratywny, a okoliczności potwierdzające zaistnienie przesłanki uzasadniającej wydanie takiej decyzji muszą znajdować oparcie w materiale dowodowym sprawy. Warunkiem wydania takiej decyzji jest jednoznaczne ustalenie, stosownie do wymogów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., upływu czasu pomiędzy poszczególnymi działaniami podejmowanymi w toku procesu budowlanego. Obecnie właścicielem nieruchomości, jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...] jest S.K., a dokumentem potwierdzającym działania podejmowane w trakcie budowy jest dziennik budowy. Dziennik budowy stanowi dokument urzędowy przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ (art. 45 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Wpisy zawarte w dzienniku budowy mają rangę stosunkowo silnego środka dowodowego. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 26 marca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiadomił Starostę , że S.K. zawiadomieniem z dnia 14 grudnia 2012 r. (wpływ pisma do organu 20 grudnia 2012 r.) dokonał zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych realizowanych na podstawie decyzji Starosty nr [...]. Pismem z dnia 28 maja 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w poinformował, że przyjęcie zgłoszenia było poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym i kontrolnym mającym na celu zebranie materiału dowodowego, w tym sporządzenie mapy do celów poglądowych przez uprawnionego geodetę uwidaczniającej obiekty objęte pozwoleniem na budowę, ekspertyzy technicznej. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że decyzja nr [...] z dnia [...] r. jest prawomocna od [...] i w dniu sporządzenia mapy do celów poglądowych była ważna. W aktach sprawy Starosty znajdują się dzienniki budowy nr [...] z dnia [...] oraz nr [...] z dnia [...] w których widnieją wpisy uprawnionego geodety z dnia [...] r. iż wykonano pomiary i określono położenie budynków w budowie – mieszkalnego i gospodarczego, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia [...] o przeprowadzonej kontroli budowy, ustaleniach zawartych w protokole kontroli oraz wpis kierownika budowy: w dzienniku nr [...] ostatni z dnia [...] o zakończeniu robót budowalnych na budynku który nadaje się do odbioru i użytkowania, oraz wpis w dzienniku nr [...]. o zakończeniu prac ogólno-budowlanych w budynku garażowo-gospodarczym, który nadaje się do odbioru i użytkowania. W tej sytuacji brak było podstaw do uznania, że prace budowalne na nieruchomości nr [...] przy zostały przerwane na okres dłuższy niż 3 lata, co uzasadniało odmowę stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Natomiast sprawa dotycząca odwołania skarżącego od decyzji Starosty z dnia [...]przenoszącej na rzecz S.K. pozwolenie na budowę postanowieniem Wojewody z dnia [...] została zawieszona na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, tj. do czasu rozpoznania przez Sąd Rejonowy pozwu S.K. z dnia [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję I.J. wniósł o jej uchylenie. Skarżący wskazał, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę jego oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę na S.K., który w jego ocenie nie był uprawniony do realizowania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji organy niezasadnie uznały, że wykonane przez obecnego właściciela nieruchomości czynności na budowie stanowiły realizację pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie przeprowadził wnikliwej analizy materiału dowodowego znajdującego się w jego posiadaniu, czym naruszył art. 7, 77 § 1 K.p.a., a także art. 40 ust. 1 i art. 37 Prawa budowlanego. Organy orzekające w sprawie bezpodstawnie przyjęły, że S.K. był osobą uprawnioną do realizowania pozwolenia na budowę, mimo, że skarżący skutecznie odwołał swoją zgodę na przeniesienie na niego uprawnień i obowiązków z niej wynikających. Wydanie tej osobie dzienników budowy i brak sprzeciwu do zawiadomienia o rozpoczęciu robót budowalnych spowodowało zalegalizowanie wszystkich braków procedury dotyczącej przeniesienia pozwolenia na budowę i kontynuowanie budowy w sposób nie powodujący jej przerwania na okres dłuższy niż 3 lata. W ocenie skarżącego, takie działanie organów administracji budowlanej ograniczało jego uprawnienia i naruszało art. 8 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący ponownie przytoczył argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji. Powtórzył, że w dalszym ciągu jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę która nie została skutecznie przeniesiona na obecnego właściciela nieruchomości i od [...] nie wykonywał żadnych prac na budowie. Natomiast S.K. nie miał prawa do ich wykonywania. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że nie zaszła żadna z przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, ponieważ roboty budowalne nie zostały przerwane na okres dłuższy niż 3 lata. Postępowanie administracyjne dotyczące przeniesienia pozwolenia na obecnego właściciela nieruchomości jest zawieszone, a postępowanie dotyczące skuteczności cofnięcia przez skarżącego zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę toczy się przed Sądem Rejonowym. Wojewoda zwrócił uwagę, że utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego, m. in. nie może ona zostać przeniesiona na rzecz innej osoby na podstawie art. 40 Prawa budowlanego. Na rozprawie, w dniu 15 października 2015 r., uczestnik postępowania S.K. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż kontrolowane rozstrzygnięcia odpowiadają prawu. Skarżący domagał się stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, w trybie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013, poz. 1409 z późn. zm.), zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pozwolenie na budowę stało się ostateczne [...] i w tym samym roku skarżący rozpoczął budowę, którą przerwał w [...] r. w związku z pojawieniem się problemów finansowych i wszczęciem postępowania egzekucyjnego z nieruchomości. Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1909/12 wynika, że własność działki nr [...] została przeniesiona na S.K. prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w z dnia [...] [...] w konsekwencji przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego. Decyzją z dnia [...] Starosta przeniósł pozwolenie na budowę na nowego właściciela nieruchomości, stosownie do art. 40 ust. 1 Prawa budowalnego. Postępowanie administracyjne dotyczące przeniesienia pozwolenia na budowę nie zostało dotychczas zakończone decyzją ostateczną, ponieważ w odwołaniu od decyzji I.J. cofnął zgodę na przeniesienie pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom skarżącego, skuteczność uchylenia się przez niego od skutków prawnych oświadczenia o wyrażeniu zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę nie została dotychczas przesądzona, sprawa ta zostanie dopiero rozstrzygnięta przez sąd powszechny. Następnie, Wojewoda , po podjęciu postępowania, rozpozna odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] i oceni, czy przeniesienie pozwolenia na budowę nastąpiło zgodnie z prawem. Jednak decyzja, której skarga dotyczy nie rozstrzyga o prawidłowości przeniesienia pozwolenia na budowę, ale dotyczy zasadności wniosku poprzedniego właściciela nieruchomości o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę z powodu przerwania robót budowlanych na okres dłuższy niż 3 lata. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło, by roboty budowlane zostały przerwane na okres dłuższy niż 3 lata, czego zresztą skarżący nie kwestionuje. Jak ustaliły organy orzekające w sprawie, w dniu 14 grudnia 2012 r. nowy właściciel nieruchomości zgłosił rozpoczęcie robót budowlanych, a ich zakończenie nastąpiło 30 lipca 2013 r. W ocenie skarżącego jednak fakt, że roboty budowlane były kontynuowane przez osobę, w stosunku do której nie doszło do ostatecznego przeniesienia pozwolenia na budowę oznacza, że budowa nie była kontynuowana przez osobę do tego uprawnioną. Należy zauważyć, że stroną w sprawie, której przedmiotem jest wygaśniecie decyzji o pozwoleniu na budowę, co do zasady powinien być tylko inwestor. Celem oraz zarazem istotą przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego jest eliminowanie w określonych warunkach z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie w interesie publicznym, a więc z przyczyn, dla których prawo budowlane, jako regulacja z zakresu prawa publicznego, zostało wprowadzone do systemu prawa. Przepis ten w żadnym razie nie jest regulacją, która może być wykorzystywana do załatwiania sporów pomiędzy inwestorem i jego następcą prawnym, powstających w czasie realizacji inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu okoliczność, że postępowanie dotyczące przeniesienia pozwolenia na budowę nie zostało zakończone decyzją ostateczną, pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W postępowaniu tego rodzaju badaniu organu podlegają jedynie przesłanki określone w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, to jest fakt nierozpoczęcia bądź przerwania budowy na okres w nim wskazany. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że do przetrwania robót na okres dłuższy niż 3 lata nie doszło. Przepis ten nie nakłada natomiast na organ administracji obowiązku badania, jaki podmiot faktycznie prowadził roboty budowlane. Decyzja o pozwoleniu na budowę została zrealizowania, przy czym roboty budowlane nie zostały przerwane na okres dłuższy niż 3 lata, dlatego brak było podstaw prawnych do stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika także, że organ odwoławczy dysponował materiałem dowodowym wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia i w ocenie Sądu dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, w zakresie potrzebnym do rozpoznania wniosku skarżącego. Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Ja wskazano powyżej, kwestia dotycząca zgody skarżącego na przeniesienie pozwolenia na budowę nie miała znaczenia dla rozpoznania wniosku skarżącego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.