II SA/Sz 277/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2014 r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Nadleśnictwa kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 i 2 oraz art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994r. -Prawo Budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił R.C. i J.C. opłatę legalizacyjną w kwocie [...] zł, z tytułu budowy domku letniskowego z wiatą, położonego na terenie działki nr [...], obręb [...], bez wymaganego pozwolenia właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji podał, że w dniu 29 października 2012 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego na przełomie lat [...] domku letniskowego z wiatą. W oparciu o protokół oględzin z dnia 15 listopada 2012 r. organ ustalił, że kwestionowany parterowy domek letniskowy, o wymiarach: szer. 10,50m x dług. 6,30m x wys. 4,50m, ma drewnianą konstrukcję, dwuspadowy dach, również konstrukcji drewnianej, który został pokryty bitumicznymi płytami falistymi. Ponadto stwierdzono, iż budynek wyposażony jest w przyłącze wodociągowe, instalację kanalizacji sanitarnej oraz instalację elektryczną. W obiekcie użytkowane są pomieszczenia takie jak: pokój, łazienka z WC i pomieszczenie gospodarcze. Dodatkowo stwierdzono, że od strony północnej do ww. obiektu przylega wiata o konstrukcji drewnianej pod tymże samym zadaszeniem. W toku dalszego postępowania, organ powiatowy ustalił, iż na wybudowanie przedmiotowego obiektu inwestor nie uzyskał wymaganego przepisami pozwolenia właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał inwestorów tj. R.C. oraz J.C. do wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia ww. obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzając wykonanie nałożonego obowiązku organ naliczył opłatę legalizacyjną w kwocie określonej w swoim rozstrzygnięciu. Nie zgadzając się z powołanym postanowieniem - Nadleśniczy Nadleśnictwa, będący zarządcą nieruchomości należącej do Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo, w obrębie której dokonano samowoli budowlanej złożył na nie zażalenie wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i umorzenie w tym zakresie postępowania pierwszoinstancyjnego. Składający zażalenie zakwestionował fakt posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyjaśnił, że pomiędzy Skarbem Państwa Nadleśnictwem a E. i R.C. dnia 14 listopada 2003 r. została zawarta umowa najmu nieruchomości, na której został samowolnie postawiony przedmiotowy obiekt budowlany. Powołując się na treść umowy składający zażalenie podniósł brak możliwości wznoszenia jakichkolwiek obiektów bez zgody wynajmującego wyrażonych na piśmie. Zaznaczył, że na mocy umowy z dnia 30 września 2009 r. w miejsce E.C. do stosunku najmu przystąpił J.C. Wskazana umowa została rozwiązana, a na jej miejsce dnia 11 marca 2010 r. została zawarta umowa dzierżawy analogicznie regulująca kwestię zmian dokonywanych na przedmiotowej nieruchomości, czyli wyłącznie za uprzednią pisemną zgodą wydzierżawiającego. Nadleśniczy zwrócił uwagę, że Skarb Państwa, w odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 12 listopada 2004 r. (na wniosek inwestorów z dnia 7 października 2004 r.) wydał zgodę jedynie odnośnie wzniesienia wnioskowanej wiaty. Tym samym, zdaniem składającego zażalenie, brak jest podstaw do wywodzenia z treści wskazanego pisma zgody Nadleśnictwa na zabudowę przedmiotowej nieruchomości, której w żadnym czasie nie udzielono. W dalszej części zażalenia zarzucono, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby organ I instancji przeprowadził należyte badanie w zakresie: zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy projekt budowlany został wykonany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Rozpoznając złożone zażalenie postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Organ wskazał, że w dniu 2 stycznia 2014 r. wpłynęło pismo Pana R.C. i Pana J.C., w którym stanowczo podnieśli, iż w 2004 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa wyraził zgodę na dysponowanie przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowana inwestycja została zrealizowana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, przy tym jest zgodna z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, zaś inwestor przedłożył wymagane prawem dokumenty takie jak: 1) decyzję Wójta Gminy z dnia [...], ustalającą na rzecz R.C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego i garażu wolnostojącego dwustanowiskowego, na części terenu działki nr [...] położonej w obrębie [...], 2) projekt budowlany, autorstwa dr inż. arch. M.P. (upr. bud. Nr [...]); 3) sporządzone na urzędowych formularzach oświadczenia J.C. oraz R.C. z dnia 18 września 2013 r. o dysponowaniu przedmiotowa nieruchomością na cele budowlane. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ II instancji podkreślił, iż przepisy prawa budowlanego upoważniają organy nadzoru budowlanego do zbadania, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jedynie poprawności sporządzonego projektu budowlanego. Żaden przepis prawa nie upoważnia natomiast organów nadzoru budowlanego do badania zgodności z prawem oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania zajętą nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie takie składane jest na urzędowym formularzu, zawierającym potwierdzenie (dokonane własnoręcznym podpisem) osoby składającej to oświadczenie o świadomości odpowiedzialności karnej za poświadczenie nieprawdy. W przypadku poświadczenia przez inwestora nieprawdy, co do prawa dotyczącego dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podlega on wyłącznie odpowiedzialności karnej. Zdaniem organu II instancji, organy nadzoru budowlanego obowiązane byłyby z urzędu uwzględnić okoliczność, iż inwestor nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane tylko w razie poświadczenia przez inwestora nieprawdy w tej kwestii, stwierdzonej w prawomocnym wyroku przez właściwy sąd, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. Uznając za zasadne argumenty zażalenia dotyczące nieprawidłowości w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy podał, że takie zaniedbanie ze strony organu I instancji nie może skutkować jego wyeliminowaniem. Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo nie zgadzając się z przedmiotowym postanowieniem złożyło na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jednocześnie wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Strona skarżąca zarzuciła podjętemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 124 § 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 126 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez poczynienie, w kontekście materiału dowodowego przedstawionego w toku postępowania przez skarżącego, ustaleń w zakresie możliwości przypisania inwestorom w rzeczywistości prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane związane z przedmiotową inwestycją, w tym brak jakiegokolwiek odniesienia się do materiału dowodowego przedstawionego w toku postępowania przez stronę skarżącą, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej; 2) art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. art. 48 ust. 3 pkt 2 tejże ustawy w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. poprzez uznanie za właściwe oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przedłożonego przez inwestorów w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, że nie odpowiada ono rzeczywistemu stanowi faktycznemu sprawy; 3) art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z powyższymi naruszeniami ze względu na ustalenie opłaty legalizacyjnej pomimo istnienia nieusuwalnej przeszkody prawnej w postaci braku posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uniemożliwiającej wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, 4) art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. art. 48 ust. 4 oraz art. 49 ust. 1 ww. ustawy poprzez ustalenie opłaty legalizacyjnej pomimo braku przedłożenia w sprawie decyzji o warunkach zabudowy wydanej na rzecz obojga inwestorów co winno stanowić o niespełnieniu nałożonych obowiązków w wyznaczonym terminie i zastosowaniu art. 48 ust. 4 wskazanej ustawy Prawo budowlane, 5) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., z uwagi na brak poczynienia przez organ pierwszej instancji wyczerpujących ustaleń dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, który winien był uchylić to postanowienie i przekazać sprawy do ponownego rozpoznania. Strona skarżąca podkreśliła, że w żadnym czasie Nadleśnictwo nie udzieliło jakiejkolwiek pisemnej zgody na zabudowę przedmiotowej nieruchomości, w tym również domkiem letniskowym z wiatą. Ponadto wyjaśniła, że pismo z dnia 12 listopada 2004 r., z którego treści inwestorzy błędnie wywodzą możliwość dysponowania nieruchomością na cele budowlane w istocie, co wynika z treści pisma, dotyczy jedynie możliwości wzniesienia określonej wiaty. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie oraz utrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie, dnia 30 września 2014 r. uczestnik postępowania – J.C. wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik drugiego uczestnika postępowania – R.C. wniósł o oddalenie skargi oraz oświadczył że zgoda Nadleśniczego T.P. na zabudowę została wyrażona w dniu 12 listopada 2004 r., w odpowiedzi na wniosek z dnia 7 października 2004 r., który nie został opatrzony prezentatą. Z kolei pełnomocnik strony skarżącej podał, że do Nadleśnictwa wpłynęło jedno pismo z dnia 7 października 2004r., opatrzone prezentatą organu potwierdzającą jego wpływ oraz adnotacją specjalisty J.M. Pismo to dotyczyło budowy wiaty. Ponadto podkreślił, że w Nadleśnictwie nie ma drugiego pisma z dnia 7 października 2004 r., bowiem takie pismo do organu nie wpłynęło. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Przedmiotem skargi stało się postanowienie ustalające dla R.C. oraz J.C. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł za wybudowanie, bez pozwolenia właściwego organu, obiektu budowlanego – domku letniskowego z wiatą położonego na działce nr [...], w obrębie geodezyjnym [...]. Jako podstawę materialnoprawną podjętych rozstrzygnięć wskazano art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą", który w ust. 1 stanowi, że właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W myśl art. 49 ust. 2 ww. ustawy, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przesłanką otwierającą drogę do legalizacji obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zatem ustalenie, czy inwestor spełnił określone wymagania i przedłożył stosowne dokumenty. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy inwestorzy faktycznie legitymowali się prawem do dysponowania opisaną wyżej nieruchomością na cele budowlane. Definicję legalną "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" zawarto w art. 3 pkt 11 ustawy. Stosownie do powołanego przepisu przez wskazane prawo należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Prawo, o którym mowa ww. przepisie, czyli prawo do wykonywania konkretnych robót budowlanych może wynikać również ze stosunków obligacyjnych. W orzecznictwie zostało wyrażone stanowisko, zgodnie z którym umowa o charakterze obligacyjnym daje inwestorowi prawo do dysponowania cudzą nieruchomością na cele budowlane, jeżeli właściciel nieruchomości wyraził zgodę na dysponowanie jego gruntem na określony cel budowlany (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 maja 2008 r., II SA/Bk 153/08, LEX nr 509824). Zgoda zaś właściciela nieruchomości upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana. Analizując przedstawione przez inwestorów oświadczenia z dnia 18 września 2013 r. należy wskazać, że wywodzą oni swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowalne z pisma Nadleśniczego z dnia 12 listopada 2004 r., jednakże zdaniem Sądu, z treści powołanego pisma nie można wyczytać zgody zarządcy nieruchomości na budowę domku letniskowego, gdyż zgoda ta obejmuje jedynie budowę wiaty, co jednoznacznie zostało wskazane w powołanym piśmie. Jednocześnie należy stwierdzić, że brak jest podstaw do uwzględnienia argumentacji pełnomocnika R.C., co do udzielenia tej zgody, w odpowiedzi na kolejne pismo inwestora z dnia 7 października 2004r. (zawierającego wniosek o zgodę na zabudowę działki), bowiem w świetle zgromadzonego w sprawie materiału brak jest dowodu wskazującego na wpływ tego pisma do organu, co dodatkowo zostało potwierdzone na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego. Ponadto za trafne należy uznać stanowisko strony skarżącej, że zgody w zakresie robót budowlanych wykonanych przez inwestora nie można wywieść również z umowy cywilnoprawnej najmu z dnia 14 listopada 2003 r. zawartej pomiędzy uczestnikiem postępowania – R.C., a Skarbem Państwa – Nadleśnictwem, ani z kolejnych umów obligacyjnych zawartych pomiędzy ww. stronami. Podkreślenia wymaga, że jeżeli przedmiotowe prawo kwestionowane jest w toku postępowania organ zobowiązany jest tę kwestię wyjaśnić nie poprzestając wyłącznie na odnotowaniu faktu złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowalne (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2012 r., II OSK 2554/10, publ. LEX nr 1145615). Należy zwrócić uwagę na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie z którym organ do którego wpływa oświadczenie nie jest związany jego treścią, jako że oświadczenie to nosi cechy środka dowodowego przewidzianego w art. 75 § 2 K.p.a. i jako środek dowodowy podlega badaniu przez organ. Badanie to powinno zmierzać, w razie wątpliwości co do zakresu prawa inwestora, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2013 r., II OSK 1997/11, publ. Lex nr 1354916). W świetle powyższego, odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego podkreślenia wymaga, że o ile wskazane oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej i złożenie nieprawdziwego oświadczenia może stanowić podstawę wszczęcia przez właściwy organ postępowania karnego, niemniej ustawowe odesłanie do przepisów procedury karnej nie wyłącza stosowania zawartych w K.p.a. zasad postępowania, nakładających na rozpoznający sprawę organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego stosownie do art. 7 i art. 77 K.p.a., tym bardziej że w niniejszym postępowaniu prawdziwość oświadczenia została zakwestionowana przez zarządcę nieruchomości, w obrębie której dokonano samowoli, który jednoznacznie wskazał, że w żadnym czasie zgody na zabudowę działki, nie udzielił. W ocenie Sądu, zgodzić się należy z argumentacją strony skarżącej, iż kwestia prawa do dysponowania nieruchomością winna zostać wyjaśniona na etapie postępowania w sprawie opłaty legalizacyjnej. Niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, podważających uprawnienie inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, stanowi o naruszeniu przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80, a w konsekwencji art. 107 § 3 K.p.a., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe zaś naruszenie skutkowało uchyleniem rozstrzygnięć organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny zatem podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez wyjaśnienie kwestii prawa inwestorów do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w pkt 1 wyroku. W przedmiocie wykonalności Sąd orzekł zgodnie z art. 152 ww. ustawy, zaś o kosztach orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.