II SA/Sz 293/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 6 marca 2025 r. nr SKO/Ke/470/114/2025 w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę Prezydent Miasta S. (dalej: "organ I instancji") decyzją z 3 stycznia 2025 r., nr [...], działając na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. 2024 poz. 1210 ze zm., dalej "u.k.p.") w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2024 poz. 572 ze zm., dalej "k.p.a."), zatrzymał M. G. (dalej: "skarżący", "strona") do czasu ustania przyczyn prawo jazdy kategorii AM, B1, B, o numerze [...], nr druku [...], wydane 24 lipca 2019 r. przez Prezydenta Miasta S.. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że był do tego zobligowany wystąpieniem przesłanek określonych w przepisach art. 101 ust. 2 pkt 1 oraz art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p. mających charakter normy związanej. Organ ten podkreślił, że adresat decyzji nie przedstawił w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, mimo zobowiązania nałożonego decyzją organu I instancji z 21 czerwca 2024 r., nr WKM.5430.559.11.2023.MK, którą organ odwoławczy decyzją z 29 sierpnia 2024 r., nr SKO.Ke.470/2350/2024, utrzymał w mocy. Organ I instancji nadmienił, że pismem z 4 grudnia 2024 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania prawa jazdy w związku z nieprzedstawieniem w wymaganym terminie badania lekarskiego. W złożonym odwołaniu M. G. zarzucił naruszenie przepisów prawa w sytuacji, gdy po utrzymaniu w mocy decyzji o skierowaniu na badania lekarskie przez Kolegium, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Odwołujący się podkreślił, że organ I instancji nie zastosował instytucji zawieszenia postępowania bądź wstrzymania wykonania decyzji do czasu wydania wyroku przez WSA. Ponadto odwołujący się zarzucił nierespektowanie przez organ I instancji wyroków sądów administracyjnych, z których wynika wprost, że skierowanie kierowcy na badania lekarskie nie może nastąpić tylko i wyłącznie na podstawie opinii sądowo-psychiatrycznej sporządzonej do sprawy karnej niezwiązanej z bezpieczeństwem w ruchu drogowym oraz nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy strona nie została o tym fakcie w ogóle pouczona. Końcowo odwołujący się zarzucił pozbawienie go praw do realnej obrony. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o zawieszenie postępowania o zatrzymanie mu prawa jazdy do czasu rozstrzygnięcia jego skargi przed WSA w Szczecinie (sygn. akt: II SA/Sz 835/24). W uzupełnieniu odwołania z 29 stycznie 2025 r. wnoszący je potrzymał wniosek o zawieszenie postępowania. Decyzją z 6 marca 2025 r., nr SKO/Ke/470/114/2025, rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z art. 76 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że z przepisów art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 99 ust. 1 pkt 2 art. 79 ust. 2 i ust. 8 oraz art. 101 ust. 2 pkt 1 u.k.p. wynika, że decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy musi poprzedzać decyzja o skierowaniu na badania lekarskie oraz fakt niepoddania się przez kierowcę tym badaniom. Zaistnienie tych dwóch okoliczności zobowiązuje organ do podjęcia kolejnego kroku, polegającego na zatrzymaniu prawa jazdy. Nieprzedstawienie orzeczenia lekarskiego w ustalonym terminie stanowi zatem niezbędny i wystarczający warunek wszczęcia postępowania administracyjnego, a następnie wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że wydana na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.k.p. decyzja nie ma charakteru uznaniowego lecz jest tzw. decyzją związaną, tj. taką, którą organ był zobowiązany wydać w przypadku zaistniej okoliczności, o których mowa w tym przepisie. Podkreślił, że takie stanowisko w sposób jednolity prezentują sądy administracyjne. W ocenie Kolegium oznacza to, że okoliczności podniesione w odwołaniu nie miały w zasadzie wpływu na ocenę zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. W postępowaniu w sprawie zatrzymania prawa jazdy organy nie badają okoliczności, które spowodowały skierowanie na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, gdyż jest to przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Ponadto organ ten stwierdził, że decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Następnie po powołania art. 16 § 1 k.p.a. i art. 101 ust. 2 pkt 1 u.k.p. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo wszczął postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy, w sytuacji gdy skarżący nie przedłożył stosownego orzeczenia. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że skarżący złożył skargę do sądu administracyjnego. Organ odwoławczy podkreślił, że utrzymał w mocy swoją decyzją z 29 sierpnia 2024 r. decyzję organu I instancji z 21czerwca 2024 r. w przedmiocie skierowania wyżej wymienionego na badania lekarskie. Powyższa decyzja stała się ostateczna i wykonalna. Ponadto organ ten dodał, że postanowieniem z 11 października 2024 r., nr SKO.Ke.470/3103/2024, odmówił wstrzymania wykonania decyzji własnej z 29 sierpnia 2024 r. nr SKO.Ke.470/2350/2024. Decyzji nie został zatem nadany rygor natychmiastowej wykonalności, jak wskazał skarżący w odwołaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na tę decyzję organu odwoławczego M. G. podniósł, że w czasie postępowania odwoławczego i obecnie jest pozbawiony wolności, a Kolegium odmawiając mu postanowieniem z 6 marca 2025 r. zawieszenia postępowania naraziło go na cofnięcie uprawnień do prowadzenia pojazdów, po zatrzymaniu dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdów, na okres przekraczający rok. Skarżący uważa, że próbuje się na nim wymusić stawienie się na badanie lekarskie, co w jego ocenie oznaczałoby, że zgadza się z treścią decyzji organu I instancji z 21 czerwca 2024 r. oraz prokuratorem, który zainicjował sprawę skierowania na te badania. Skarżący podnosi, że do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie sygn. akt II SA/Sz 835/24 sprawa zatrzymania prawa jazdy jest bezprzedmiotowa. W ocenie skarżącego obie decyzje (o skierowaniu na badania oraz o zatrzymaniu prawa jazdy) opierają się na szczątkowych i niewiarygodnych informacjach, przedstawionych przez Prokuraturę. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, o uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Postanowieniem z 2 lipca 2025 r. tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 6 listopada 2025 roku pełnomocnik skarżącego wyznaczony z urzędu za pośrednictwem pełnomocnika substytucyjnego oświadczył, że podtrzymuje skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że nie wykazała ona, aby zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. orzekającą o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p. zgodnie z którym, starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadku gdy osoba posiadająca prawo jazdy nie przedstawiła w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, o którym mowa w art. 79 ust. 2. Z powyższego przepisu wynika, że fakt nieprzedstawienia w zakreślonym terminie orzeczenia zobowiązuje organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, przy czym nie jest to decyzja uznaniowa zależna od woli organu, gdyż organ jest związany dyspozycją przepisu art.102 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p. w pełnym zakresie. W ocenie Sądu, trafnie przyjęły kontrolowane organy administracji, że ww. przypadek zaistniał w odniesieniu do skarżącego, którego organ I instancji decyzją z 21 czerwca 2024 r. skierował na badanie lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. Stosownie do art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich stanu zdrowia. Zgodnie z art. 101 ust. 2 pkt 1 u.k.p. osoba skierowana na badanie, o którym mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2, lub obowiązana do odbycia badań, o których mowa w art. 98a ust. 1 pkt 1 lub ust. 2, jest obowiązana do: 1) dostarczenia staroście odpowiedniego orzeczenia lekarskiego lub orzeczenia psychologicznego w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w art. 99 ust. 1, lub doręczenia informacji, o której mowa w art. 98a ust. 4. Termin ten ma charakter materialny, a więc jego niedochowanie musi skutkować wydaniem przez organ decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. W oparciu o niewadliwie ustalony przez organy stan faktyczny sprawy, Sąd wskazuje, że skarżący nie wypełnił ww. obowiązku przedstawienia orzeczenia lekarskiego o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Jak trafnie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nieprzedstawienie przedmiotowego orzeczenia lekarskiego w ustalonym terminie stanowi niezbędny i wystarczający warunek wszczęcia postępowania administracyjnego, a następnie wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Skarżący zakwestionował decyzje organów obu instancji, wydane w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, podnosząc zarzuty braku zawieszenia postępowania mimo że zgłaszał, że jest pozbawiony wolności, co naraziło go na cofnięcie uprawnień do prowadzenia pojazdów, po zatrzymaniu dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdów, na okres przekraczający rok. Skarżący zarzuca też bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego sygn. akt II SA/Sz 835/24 w sprawie skierowania na badania lekarskie oraz kwestionuje podstawy wniosku prokuratorskiego inicjującego postępowanie zakończonego wydaniem decyzji na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 art. w zw. z 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. jako zawierającego szczątkowe i niewiarygodne informacje. Wypowiadając się co do treści zarzutów skargi zdaniem Sądu stwierdzić należy, że nie odnoszą się one do przedmiotu zaskarżonego rozstrzygnięcia lecz dotyczą innego, zakończonego już postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem I instancji, którego przedmiotem było skierowanie skarżącego na badania lekarskie, przeprowadzonego w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami oraz mają za przedmiot niezaskarżalne postanowienie. Organ I instancji w rozpoznawanej sprawie wydał decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p. W postępowaniu tym nie bada się zasadności wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Wyłącznymi przesłankami wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p. są: posiadanie prawa jazdy, nałożenie na kierującego obowiązku wykonania badań lekarskich w określonym terminie i niewykonanie tego obowiązku, jak i nieprzedłużenie w wyznaczonym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Wydane w sprawie skierowania na badania lekarskie decyzje organu I instancji z 21 czerwca 2024 r., nr WKM.5430.559.11.2023.MK oraz organu odwoławczego z 29 sierpnia 2024 r., nr SKO.Ke.470/2350/2024, w czasie toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania prawa jazdy funkcjonowały w obiegu prawnym. Stosownie do 16 § 1 zd. 2 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przepis ten ustanawia zasadę ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyrażającą się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej (por. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 123). Warto dodać, że sytuacja nie uległa zmianie w wyniku kontroli sądowej w sprawie sygn. akt II SA/Sz 835/24 zakończonej wyrokiem oddalającym skargę wydanym 5 czerwca 2025 r. Trafnie Kolegium powołało w odpowiedzi na skargę pogląd prawny NSA, z którego wynika, że nieprzedstawienie w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem skutkuje nakazem zatrzymania prawa jazdy, zaś starosta obciążony jest nakazem wydania decyzji o zatrzymaniu. Wprawdzie obie decyzje (skierowanie na badania i zatrzymanie prawa jazdy) pozostają ze sobą w związku w tym znaczeniu, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy wydawana jest w następstwie niepoddania się przez stronę badaniu, to jednak każda z nich podejmowana jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. i kreuje odrębne sprawy administracyjne (sprawy indywidualne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej). Od każdej z nich stronie przysługuje odwołanie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Dodatkowo w świetle przepisu art. 102 ust. 1 pkt 3 u.k.p. nie ma znaczenia dlaczego skarżący nie stawił się na badanie lekarskie, a w szczególności fakt, że przed sądem administracyjnym toczy się sprawa ze skargi skarżącego. Reasumując, decyzja, kierująca skarżącego na badanie, nie będąc skutecznie zaskarżoną uzyskuje przymiot ostateczności i podlega wykonaniu stosownie do treści art. 130 § 1 i 2 k.p.a. Jeżeli po uzyskaniu przymiotu ostateczności nie wstrzymano jej wykonania w przewidzianym do tego trybie, skarżący ma obowiązek uzyskać orzeczenie lekarskie (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2289/17). Decyzja Kolegium z 29 sierpnia 2024 r. miała walor wykonalności. Przypomnieć bowiem należy, że postanowieniem z 11 października 2024 r., nr SKO.Ke.470/3103/2024, Kolegium odmówiło wstrzymania wykonania decyzji własnej z 29 sierpnia 2024 r. nr SKO.Ke.470/2350/2024, a tut. Sąd w sprawie sygn. akt II SA/Sz 835/24 w postanowieniu z 9 grudnia 2024 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a następnie w postanowieniu z 16 maja 2025 r. odmówił zmiany postanowienia z 9 grudnia 2024 r. Orzekające organy były zatem w sprawie zatrzymania prawa jazdy związane decyzją o skierowaniu na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w takiej części, w jakiej zobowiązane były w pełnym zakresie uwzględnić okoliczność nałożenia na skarżącego obowiązku poddania się badaniu lekarskiemu i przedstawienia stosownego orzeczenia dotyczącego stanu zdrowia w kontekście możliwości uczestniczenia przez niego w ruchu drogowym, jako kierowca, co uczyniły. Ponadto podkreślenie wymaga także, że obecnie przedmiotem kontroli Sądu nie było również postanowienie organu odwoławczego z 6 marca 2025 r. odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W konsekwencji powyższego postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego jest niezaskarżalne, ponieważ kodeks nie przewiduje zażalenia na to postanowienie. Wynika to z treści art. 101 § 3 k.p.a., zgodnie z którym na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. W świetle powołanych wyżej przepisów i art. 3 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, uzasadnione jest twierdzenie, że ewentualna kontrola tego postanowienia przez sąd administracyjny w obowiązującym stanie prawnym jest niedopuszczalna. Niezależnie od powyższego Sąd uznał, że organy zgromadziły pełny i prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy i przedstawiły tę ocenę w uzasadnieniu decyzji, spełniającej wymogi art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Podsumowując zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o niewadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, który uzasadniał zastosowanie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p. i wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Sąd nie dostrzegł z urzędu innych, uchybień przepisom prawa materialnego lub procesowego, które mogłyby mieć odpowiedni wpływ na wynik sprawy. W tym stanie sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną. Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.