II SA/Sz 308/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wiesław Drabik po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. G. na uchwałę Rady Miejskiej Dębna Nr X/71/2025 z dnia 26 lutego 2025 r. w przedmiocie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów obrębów ewidencyjnych Dragomyśl, Grzymiradz, Oborzany oraz Smolnica w Gminie Dębno, umożliwiającego lokalizację elektrowni wiatrowych I. odrzucić skargę, II. zwrócić stronie skarżącej 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. A. G. (dalej jako "Skarżąca") pismem z dnia 4 kwietnia 2025 r., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę Rady Miejskiej Dębna Nr X/71/2025 z dnia 26 lutego 2025 r. w przedmiocie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów obrębów ewidencyjnych Dragomyśl, Grzymiradz, Oborzany oraz Smolnica w Gminie Dębno, umożliwiającego lokalizację elektrowni wiatrowych. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła między innymi, że naruszony został jej interes prawny jako współwłaścicielki nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb O., Gmina D., objętą zakresem przedmiotowego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Dębna wniosła o odrzucenie skargi, wskazując między innymi, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego Skarżącej, ponieważ jest jedynie uchwałą intencyjną wyrażającą w sposób procesowo uregulowany stanowczy zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, tj. akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inny niż akty prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, określającym wymagania decydujące o legitymacji do zaskarżenia aktów organu gminy do sądu administracyjnego jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej jako: "u.s.g."). Zgodnie z treścią tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei , w myśl art. 101a ust. 1 u.s.g. przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Zaznaczyć trzeba, że skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, tzn. nie jest skargą wnoszoną w interesie publicznym. Konsekwencją braku legitymacji skargowej, w przypadku skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) jest odrzucenie skargi. W niniejszej sprawie Skarżąca złożyła skargę na uchwałę Rady Miejskiej Dębna w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, że Skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości znajdującej się na obszarze, który ma podlegać ustaleniom przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. działki nr [...], obręb O., Gmina D.. Kwestie związane z podjęciem wyżej wskazanej uchwały reguluje art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130; dalej jako: "u.p.z.p."). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2911/24, w sprawie dotyczącej uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyjaśnił, że wielokrotnie w orzecznictwie wskazywano, że naruszenie interesu prawnego (art. 101 ust. 1 u.s.g.) oznacza istnienie związku pomiędzy prawnie gwarantowaną, konkretną i indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżonym aktem, polegającym na tym, że zaskarżony akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną (a nie wyłącznie faktyczną) przez nałożenie obowiązków lub pozbawienie uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji. Sąd ten podał również, że w piśmiennictwie zauważono, iż uchwała (zarządzenie), o jakiej mowa w art. 101 u.s.g., powinna rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Przyjmuje się, że do zakwalifikowania określonego aktu do zakresu objętego art. 101 u.s.g. konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego. W oparciu o art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. NSA wywiódł, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest elementem koniecznym dla wszczęcia procedury planistycznej, ale nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych. Dopiero bowiem ostatecznie uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego, określa przeznaczenie terenu, sposób jego zagospodarowania i zasady kształtowania zabudowy. NSA wskazał, że stanowisko takie znajduje oparcie w ukształtowanej linii orzeczniczej, w ramach której przyjmuje się jednolicie, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma jedynie charakter wewnętrzny, intencyjny i formalny, w następstwie czego nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Nadto, rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Z kolei, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postanowieniu z dnia 11 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Po 163/25 (orzeczenie nieprawomocne), rozszerzył ten wątek stwierdzając, że rada gminy, jako organ kolegialny, składa oświadczenia w formie uchwał, które mogą mieć charakter zewnętrzny albo wewnętrzny. Uchwała ma charakter zewnętrzny, gdy skierowana jest do jednostek będących poza podlegającym jej aparatem administracji, a więc wywołuje skutki prawne wobec obywateli i innych jednostek organizacyjnych. Tymczasem uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też zmiany takiej uchwały ma charakter wewnętrzny. Wskazać przy tym trzeba, że taka uchwała w żaden sposób nie determinuje końcowego kształtu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a skierowana jest wyłącznie do organu wykonawczego gminy, który w jej wyniku rozpocznie bieg procedury planistycznej. Skoro zatem uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie wywołuje skutków materialnoprawnych dla podmiotów spoza systemu administracji publicznej, gdyż jest jedynie aktem prawa wiążącym organ wykonawczy gminy w zakresie wszczętej procedury planistycznej, to na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego Skarżącej, ponieważ uchwała intencyjna, co do zasady nie wywołuje skutków prawnych dla osób trzecich. Jedynym skutkiem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrażenie woli organu stanowiącego gminy. W tym stanie rzeczy, skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.