II SA/Sz 325/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 lipca 2010r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...]r. Nr [...]na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) odmówił T. G. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na męża W. G. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że zgodnie z wyżej wskazanym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. T. G., nie zgadzając się z tą decyzją wniosła odwołanie, w którym powołując się m.in. na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07 wywiodła, że małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wskazało w uzasadnieniu decyzji, że stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, opiekunowi faktycznemu dziecka w przypadku jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, co-jak ustalił organ odwoławczy- ma niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie. Kolegium zwróciło jednak uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/09, w którym wyrażono pogląd, że negatywna przesłanka cytowanego przepisu rozumiana w sposób bezwzględny wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP, który stanowi, że małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe, według NSA, potwierdza również analiza treści art. 71 Konstytucji RP, w myśl którego państwo w polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Ponadto według treści art. 69 Konstytucji RP, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej, zaś prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które umożliwia sprawowanie efektywnej opieki przez członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi, jest niewątpliwie realizacją powinności wskazanej w powyższym przepisie konstytucyjnym. Organ odwoławczy powołał się także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 947/09, w którym wskazano, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt. P 27/07 (Dz. U z dnia 31 lipca 2008r. Nr 138, poz. 872) podkreślił, że w/w orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczyło wyłącznie zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jednak do organów stosujących przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 w konfiguracji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W podsumowaniu rozważań wynikających ze wskazanych wyroków Kolegium doszło do wniosku, że uzasadniają one, w trakcie ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy przez organ I instancji, przy interpretacji treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy i jego subsumcji ze stanem faktycznym niniejszej sprawy odwołanie się do wymienionych wartości konstytucyjnych. Ponadto Organ II instancji, powołując się na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 764/07 stwierdził, że organ I instancji powinien również, ponad wszelka wątpliwość ustalić czy strona występująca z wnioskiem o przyznanie jej tego świadczenia znajduje się w takiej sytuacji życiowej i rodzinnej, że gdyby nie sprawowała opieki nad chorym mężem, a zostałaby jej zaoferowana praca to gotowa byłaby do jej podjęcia. Organ powinien ustalić, czy osoba opiekująca się niepełnosprawnym mężem w sytuacji gdyby nie sprawowała tej opieki byłaby w ogóle zdolna do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. T. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie domagając się uchylenia wyżej opisanej decyzji ostatecznej. Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu na okoliczność interpretacji przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, która prowadzi do uznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i wskazała na okoliczności faktyczne takie jak jej wiek (51 lat), dobry stan zdrowa, wykreślenie z ewidencji bezrobotnych na jej wniosek z powodu podjęcia opieki nad mężem, w świetle których - jej zdaniem - nie zachodziła w sprawie potrzeba czynienia dodatkowych ustaleń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło materialnoprawnej oceny stanu faktycznego sprawy wyrażonej w decyzji organu I instancji, który powołując się na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanął na stanowisku, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ ubiega się o tę formę pomocy z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem. Należy podkreślić, że w świetle ugruntowanej już wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a dokonywanej w związku z art. 17 ust.1 wskazanej ustawy prezentowana przez Kolegium interpretacja tych norm prawnych jest w pełni zasadna. Podzielając tę ocenę należało zatem poddać kontroli sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji pod względem prawidłowości zastosowanych norm prawa procesowego. Organ odwoławczy rozstrzyga sprawę wydając, w zależności od ustaleń faktycznych i prawnych, decyzję odpowiadającą jednemu z wymienionych w art. 138 Kpa rodzajów decyzji. I tak, organ ten może: - utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 kpa), - uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy ( art. 138 § 1 pkt 2 zd. pierwsze kpa), - uchylając zaskarżoną decyzję – umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 zd. drugie kpa), - umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 kpa), - uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 Kpa). Zaskarżona decyzja ostateczna jest decyzją o charakterze kasacyjnym, wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa. Z jej uzasadnienia wynika, że Kolegium uznało, iż uzasadnieniem dla wydania takiego rozstrzygnięcia jest konieczność: - po pierwsze, odwołania się w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji przy interpretacji treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy i jego subsumcji ze stanem faktycznym niniejszej sprawy do wartości konstytucyjnych wskazanych w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt. P 27/07 (Dz. U z dnia 31 lipca 2008r. Nr 138, poz. 872) oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/09, - po drugie, ustalenie ponad wszelką wątpliwość czy strona występująca z wnioskiem o przyznanie jej tego świadczenia znajduje się w takiej sytuacji życiowej i rodzinnej, że gdyby nie sprawowała opieki nad chorym mężem, a zostałaby jej zaoferowana praca to gotowa byłaby do jej podjęcia. Organ powinien ustalić, czy osoba opiekująca się niepełnosprawnym mężem w sytuacji gdyby nie sprawowała tej opieki byłaby w ogóle zdolna do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego w aktach organu I instancji materiału dowodowego oraz wskazanych w art. 138 § 2 kpa przesłanek wydania przez organ odwoławczy decyzji o charakterze kasacyjnym, prezentowane w niniejszej sprawie stanowisko jest niezasadne i narusza wyżej wskazany przepis, zwłaszcza w kontekście zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skoro bowiem z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, to nic nie stoi na przeszkodzie aby organ drugiej instancji, w przypadku dokonania błędnej oceny prawnej przez organ pierwszej instancji, błąd ten skorygował i dokonał prawidłowej wykładni prawa materialnego podciągając ustalony w sprawie stan faktyczny pod właściwy przepis prawa materialnego mający w sprawie zastosowanie. W sprawie niniejszej w istocie rzeczy Kolegium dokonało prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a i przyznając rację stronie, że dotychczasowa ocena była nieprawidłowa wyłożyło, w sposób dostatecznie jasny, jak należy rozumieć i stosować ten przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wbrew też stanowisku organu drugiej instancji, w sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dokonanie oceny materiału dowodowego pod względem jego wszechstronności i wyprowadzenie z niego wniosków pozostających w zgodzie z zasadą obiektywizmu leżało w możliwościach organu odwoławczego. Trafnie bowiem skarżąca w skardze podniosła, że do wniosku z dnia [...]r. dołączyła wszystkie niezbędne dokumenty. W aktach administracyjnych znajduje się orzeczenie o stopniu niepełnosprawności męża wnioskodawczyni oraz kserokopia jego dowodu osobistego i przekazu pocztowego renty z ZUS za [...]r., a także zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...]r. stwierdzające, że T. G. była zarejestrowana jako bezrobotna w okresie [...] i została wykreślona z ewidencji na własny wniosek. Ze złożonego na urzędowym formularzu wniosku wynika, że rodzina składa się wyłącznie z wnioskodawczyni i jej męża. Kolegium nie wskazało jakie to jeszcze, jego zdaniem, należałoby zgromadzić dowody, ale jednocześnie uchyliło się od oceny tych dowodów, które zebrał organ pierwszej instancji, a które – zdaniem Sądu – były wystarczające do podjęcia zgodnej z prawem decyzji przez organ odwoławczy. Nawet gdyby zaszła taka konieczność, której Sąd nie dostrzega, organ miał możliwość uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 kpa. Z tych wszystkich względów trzeba stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 15 w związku z art. 138 § 2 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i orzec o jej niewykonalności (pkt II wyroku) na podstawie art. 152 tej samej ustawy.