II SA/Sz 335/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...] r. II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego H. B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 709/06 po rozpoznaniu skargi H. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r., wydane na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania pawilonu handlowego branży meblarskiej wraz z zapleczem gospodarczym, wybudowanego przy ul. S. w P. – oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że w postępowaniu administracyjnym zostało ustalone, iż inwestor samowolnie rozpoczął roboty budowlane w [...] roku, po czym została wydana decyzja z dnia [...] r. o pozwoleniu na dokończenie robót budowlanych, zobowiązująca do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, którego to obowiązku inwestor nie dopełnił, lecz przystąpił do użytkowania obiektu. Organ pierwszej instancji uznał, że zaistniała w związku z tym przesłanka z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego do zastosowania przedmiotowej kary pieniężnej. W odwołaniu od tej decyzji inwestor podniósł, że budowę ukończono w [...] r. w związku z czym w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku. Zaprzeczył też twierdzeniu, że nie wykonał obowiązku, gdyż zawiadomił organ o oddaniu obiektu do użytkowania pismem z dnia [...] r. Organ odwoławczy stwierdził, że brak jest w urzędzie dokumentów, które świadczyłyby o spełnieniu powyższego obowiązku a skarżący także ich nie przedstawił. Tym samym nie było warunków umożliwiających uwzględnienie odwołania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł H. B. podnosząc, że po zakończeniu budowy w [...] roku powiadomił stosownie do obowiązujących wówczas przepisów o oddaniu obiektu do użytkowania, do czego nie wniesiono sprzeciwu, w związku z czym nie miał obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie na podstawie obecnie obowiązujących przepisów. Na okoliczność faktów, co do których oświadczenie złożył skarżący, a co do których organ miał wątpliwości, powinien przesłuchać powołanych świadków, wydał natomiast decyzję z pominięciem tych dowodów, a jedynie na podstawie rejestrów Urzędu Rejonowego w P. z [...] roku, prowadzonych w odmiennej sytuacji społeczno-gospodarczej, znacznie odbiegającej od współczesności. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną. Sąd stwierdził, że "sprawa przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jakkolwiek dokonana pod rządami ustawy z 1974 r., skoro jednak wszczęta została w okresie obowiązywania ustawy z 1994 r., musi być rozpatrywana w oparciu o nowe przepisy". Przepis art. 103 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. wprowadza bowiem generalną zasadę, że wszelkie sprawy rozpatrywane po jej wejściu w życie, rozstrzygane są na podstawie nowych przepisów, za wyjątkiem samowoli budowlanych zakończonych przed wejściem w życie ustawy. Przepisy przejściowe ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) wprowadzają podstawę do naliczenia przedmiotowej kary. Dodatkowo Sąd zauważył, że skarżący samowolnie rozpoczął budowę, uzyskał decyzję zezwalającą na dokończenie rozpoczętych robót a następnie popełnił kolejną samowolę, budując niezgodnie z projektem technicznym i decyzją o pozwoleniu na budowę, powiększając kubaturę obiektu i przekraczając linię zabudowy, budując na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę, co oznacza, że nie mógł uzyskać pozwolenia na użytkowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. B. podnosząc przede wszystkim, że zaskarżony wyrok został wydany w oparciu o wadliwą wykładnię art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu wprawdzie obowiązującym w dacie orzekania, jednakże zastosowanym do stanu faktycznego zaistniałego jeszcze w początku lat [...]-tych, bowiem skarżący budowę realizował w [...] roku, zaś w [...] roku przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu, o czym stosownie do mających wówczas zastosowanie przepisów powiadomił właściwy organ. Dowody bezpośrednie na tę ostatnią okoliczność wprawdzie się nie zachowały, jednakże skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków, co jednak zostało przez organ pominięte. Zaskarżony wyrok został więc nieprawidłowo wydany bez uwzględnienia tych okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2010r. sygn. akt II OSK 1044/09 uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, czego konsekwencją było uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Z uzasadnienia wyroku wynika, że podstawową w niniejszej sprawie kwestią jest, iż niespornie przystąpienie do użytkowania obiektu miało miejsce jeszcze przed wydaniem ustawy Prawo budowlane z 1994 roku a tym samym jej zmianą wprowadzającą w art. 57 ust. 7 instytucję kary pieniężnej wymierzanej z tytułu przystąpienia do użytkowania bez legalnego zakończenia procesu budowlanego. Kara ta, jako sankcja wiążąca się z deliktem administracyjnym (nielegalnym działaniem danego podmiotu) ma zastosowanie wyłącznie do zdarzeń zaistniałych w czasie obowiązywania normy prawnej określającej tę karę, czyli wprowadzającej upoważnienie dla właściwego organu do stosowania kary pieniężnej i warunków, w jakich jest ona wymierzana. Wymierzenie kary pieniężnej w odniesieniu do sprawcy zdarzenia, które miało miejsce jeszcze przed ustawowym unormowaniem wprowadzającym instytucję tej kary nosi wyraźną cechę działania prawa wstecz, co nie może być uznane w niniejszej sprawie za dopuszczalne. Nie można tym samym podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że mają w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego zastosowanie przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego H. B. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że sąd wojewódzki nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, str. 490). W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny b) po wydaniu orzeczenia NSA zmieni się stan prawny (J.P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego). Wojewódzki Sąd Administracyjny , odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1044/09. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Skarga H. B., w ocenie Sądu, zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ocena legalności zaskarżonego aktu, dokonana stosownie do postanowień art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, doprowadziła do wniosku, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa, uzasadniającym wyeliminowanie obu rozstrzygnięć organów orzekających w sprawie z obrotu prawnego. Przede wszystkim należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia z dnia 26 stycznia 2010 r., po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez H. B., stwierdził, że skoro przystąpienie do użytkowania obiektu miało miejsce jeszcze przed wydaniem ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku a tym samym jej zmianą wprowadzającą w art. 57 ust. 7 instytucję kary pieniężnej wymierzanej z tytułu przystąpienia do użytkowania bez legalnego zakończenia procesu budowlanego, to kara ta, jako sankcja wiążąca się z deliktem administracyjnym (nielegalnym działaniem danego podmiotu) ma zastosowanie wyłącznie do zdarzeń zaistniałych w czasie obowiązywania normy prawnej określającej tę karę, czyli wprowadzającej upoważnienie dla właściwego organu do stosowania kary pieniężnej i warunków, w jakich jest ona wymierzana. Wymierzenie kary pieniężnej w odniesieniu do sprawcy zdarzenia, które miało miejsce jeszcze przed ustawowym unormowaniem wprowadzającym instytucję tej kary nosi wyraźną cechę działania prawa wstecz, co nie może być uznane w niniejszej sprawie za dopuszczalne. Sąd drugiej instancji nie podzielił tym samym stanowiska Sądu pierwszej instancji, że mają w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego zastosowanie przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie błędnie przyjęły, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) wprowadzające podstawę do naliczenia kary pieniężnej wymierzanej z tytułu przystąpienia do użytkowania bez legalnego zakończenia procesu budowlanego, będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w jej całokształcie i przy poszanowaniu zagwarantowanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego praw stron postępowania, konieczne będzie zatem dokonanie oceny przedmiotowości prowadzonego w sprawie postępowania z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 105 § 1 K.p.a., a zatem w aspekcie jego ewentualnego umorzenia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Konsekwencją uchylenia zaskarżonego aktu jest stwierdzenie z urzędu, że uchwała nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 powołanej wyżej ustawy) oraz orzeczenie obowiązku zwrotu przez organ odwoławczy na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego (art. 200 powołanej wyżej ustawy).