II SA/Sz 344/08

Dnia 16 lipca 2008 r. r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk Meder /spr./, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2008 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2006 r., Nr 129, poz. 902 z późn. zm.), po rozpatrzeniu z urzędu sprawy negatywnego oddziaływania na środowisko emisji zanieczyszczeń z komina wolno stojącej kotłowni na nieruchomości położonej przy ul. [...], w celu ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko nakazał M. i M. B. wykonanie, w terminie do dnia [...] r., czynności polegających na przeniesieniu źródła ogrzewania budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...], na działce gruntu oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w obr. [...] miasta [...] poprzez likwidację kotła grzewczego na miał węglowy w wolno stojącej kotłowni i zainstalowanie źródła ciepła o mocy cieplnej do 25 kW w budynku mieszkalnym oraz uzyskanie stosownych zezwoleń z tym i związanych, wynikających z przepisów prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu [...] r. wpłynęła do Burmistrza Miasta skarga K. P. zamieszkałego przy ul. [...] na zanieczyszczanie powietrza atmosferycznego i pomieszczeń budynku mieszkalnego przy ul. [...] przez M. B, zamieszkałego przy ul. [...] poprzez użytkowanie pieca grzewczego na miał węglowy w przydomowej wolno stojącej kotłowni w celu ogrzewania budynku mieszkalnego. Skarżący wskazał na uciążliwości związane z funkcjonowaniem kotłowni polegające m.in na ulatnianiu się dymu z komina kotłowni, usytuowanego blisko gęsto rosnącego szpaleru tui, bezpośrednio na okna jego budynku i oraz brak możliwości otwierania okien w budynku ze względu na duże zadymienie i unoszący się fetor oraz toksyczne związki, które przenikając do domu powodują bóle głowy mieszkańców. K. P. wskazał również brak możliwości wykonania elewacji na swoim budynku ze względu na prawdopodobieństwo zanieczyszczenia jej dymem pochodzącym z kotłowni sąsiada. Podniósł nadto, że rozrastające się gałęzie żywopłotu w pobliżu komina mogą stwarzać w okresie lata zagrożenie pożarowe. Pismem z dnia [...] r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko emisji zanieczyszczeń z komina wolno stojącej kotłowni na nieruchomości położonej przy ul. [...]. Na podstawie dokumentacji będącej w posiadaniu Wydziału Budownictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatu organ stwierdził, iż zgodnie z warunkami, określonymi w decyzji Starosty Nr [...] z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego dla M. i M. B. na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w obr. [...] miasta [...], źródłem ciepła dla budynku miał być kocioł gazowy o mocy znamionowej 24 kW zasilany gazem GZ-50. Organ stwierdził nadto, że zarówno w dniu wydania pozwolenia na budowę jak i w dniu wydawania niniejszej decyzji do ulicy [...] nie doprowadzono sieci gazowej. W dniu [...] r. organ przeprowadził oględziny sąsiadujących ze sobą, nieruchomości M. B. przy ul. [...] i K. P. przy ul. [...] oraz wykonał dokumentację fotograficzną wolno stojącej kotłowni na nieruchomości przy ul. [...]. W tym dniu organ przesłuchał M. B. w charakterze strony. Na podstawie oględzin oraz informacji uzyskanych w toku postępowania organ stwierdził, że zakupiony kocioł grzewczy na miał węglowy został zainstalowany w pomieszczeniu gospodarczym usytuowanym w odległości 22 m od budynku mieszkalnego małżonków B. oraz w odległości 15 m od budynku mieszkalnego i 10m od tarasu K. P. Organ ustalił również na podstawie dokumentów będących w posiadaniu Starosty, iż w dniu [...] r. M. B. zgłosił zamiar budowy na działce będącej jego własnością pomieszczenia gospodarczego o wymiarach 4m x 6m wykonanego z elementów ogrodzeniowych betonowych, dachu dwuspadowego drewnianego, pokrytego blachodachówką. W toku postępowania ustalono, że do ściany pomieszczenia gospodarczego zastał dobudowany od strony południowej pomieszczenia komin murowany o wysokości 4,5m od poziomu gruntu oraz ciepłociąg o długości 36m łączący źródło ciepła - kocioł grzewczy na miał węglowy z budynkiem mieszkalnym małżonków B. Według tych ustaleń, M. B. nie występował do Starosty o pozwolenie na dobudowę murowanego komina do ściany budynku gospodarczego, jak również nie zgłosił budowy ciepłociągu (instalacji ciepłowniczej). O samowoli budowlanej organ powiadomił nadzór budowlany. Na podstawie dowodów w postaci dokumentacji fotograficznej przedłożonej przez K. P. w dniu [...] r. oraz z mapy sytuacyjnej organ ustalił, iż komin jako emitor zanieczyszczeń do powietrza zlokalizowany jest na południowy zachód od jego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr[...]. Użytkowanie przez małżonków B. pieca grzewczego na miał węglowy w przydomowej wolno stojącej kotłowni w celu ogrzewania budynku mieszkalnego powoduje często występującą emisję dymu z komina i emisję zanieczyszczeń powietrza i negatywnie oddziałuje na środowisko, w tym zdrowie mieszkańców budynku sąsiedniej nieruchomości, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Zdaniem organu, w procesie spalania paliwa stałego w piecach grzewczych emitowane są do atmosfery zanieczyszczenia stwarzające szczególne zagrożenie dla zdrowia ludzi i zwierząt: tlenki azotu (głównie NO i N02), dwutlenek siarki (S02), tlenek węgla, a także drobny pył zawierający związki metali ciężkich. W celu ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i mieszkańców budynku jednorodzinnego położonego przy ul. [...], Burmistrz na podstawie art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska nakazał M. i M. B. wykonanie czynności polegających na przeniesieniu źródła ogrzewania budynku mieszkalnego przy ul. [...] poprzez likwidację kotła grzewczego na miał węglowy w wolno stojącej kotłowni i zainstalowanie źródła ciepła o mocy cieplnej do 25 kW, która wynika z projektu budowlanego, w budynku mieszkalnym oraz uzyskanie stosownych zezwoleń z tym związanych, wynikających z przepisów prawa budowlanego. W uzasadnieniu swojej decyzji organ zawarł stwierdzenie o możliwości wykorzystania jako źródła czystej energii: pomp cieplnych, kolektorów słonecznych, energii elektrycznej oraz gazu płynnego, natomiast ze względu na poniesione już koszty przez małżonków B. zezwolił na przeniesienie posiadanego już źródła ciepła - kotła grzewczego na miał węglowy z wolno stającej kotłowni do budynku mieszkalnego, bowiem wylot przewodu dymowego ( komin) na budynku mieszkalnym będzie znajdować się na wysokości zapewniającej wyniesienie zanieczyszczeń na większe odległości i ze względu na brak przeszkód w sąsiedztwie komina rozproszenie ich przez wiatr, co znacznie ograniczy uciążliwość dla mieszkańców nieruchomości przy ul. [...]. Organ określił termin wykonania decyzji do dnia [...] r. uwzględniając czas oczekiwania na uzyskanie stosownych zezwoleń na wykonanie prac budowlanych. Organ I instancji stwierdził również, że w myśl ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta (Dz. Urz. Województwa Nr 111, poz. 2163), teren działki nr [...] w obr. [...], na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny i kotłownia, jest przeznaczony dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i przewiduje się lokalizację wyłącznie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przeznaczonych dla potrzeb mieszkańców budynków garażowych i gospodarczych o łącznej powierzchni nie przekraczającej 50 m2 powierzchni zabudowy. Zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego. Zamontowanie i użytkowanie w budynku pieca grzewczego i wybudowanie murowanego komina wraz z ciepłociągiem zmienia przeznaczenie budynku gospodarczego na wolno stojącą kotłownię. Od decyzji organu I instancji odwołał się M. B. podnosząc, że problem zadymienia przedstawiony przez jego sąsiada nie istnieje, albowiem emisja dymu ze względu na parametry techniczne pieca (piec ekologiczny, ze sterownikiem, nowej generacji) jest niewielka. Odwołujący się podał również, że w miesiącach letnich pieca nie użytkuje oraz to, że złoży wymagane prawem budowlanym dokumenty dotyczące dopuszczenia ogrzewania budynku miałem węglowym. M. B. wskazał nadto, że z chwilą podłączenia gazu ziemnego, zainstaluje ogrzewanie gazowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję oraz umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, a następnie stwierdziło, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów aniżeli w nim zostały podniesione. Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art.363 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej eksploatującej instalację w ramach zwykłego korzystania ze środowiska lub eksploatującej urządzenie, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia ich negatywnego oddziaływania na środowisko. Z przepisu tego wynika, że na jego podstawie mogą być nakładane obowiązki na osoby fizyczne eksploatujące instalację w ramach zwykłego korzystania ze środowiska, co oznacza, że decyzje, w których te obowiązki zostaną zindywidualizowane, mogą być kierowane tylko do osób fizycznych, w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art.3 pkt 6 ustawy przez określenie instalacja rozumie się: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle nie będące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Stroną postępowania prowadzonego przez organ I instancji byli M. i M. B, czyli osoby fizyczne eksploatujące kocioł grzewczy (instalację) w ramach zwykłego korzystania ze środowiska. W tym stanie faktycznym przed wydaniem decyzji należało przeprowadzić postępowanie, które gdyby wykazało, że eksploatowana instalacja negatywnie oddziałuje na środowisko, powodowałoby wydanie decyzji nakazującej wykonanie w określonym czasie określonych czynności przez stronę. Organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie w dniu [...] r. powołując się na art.154 ust.3 cyt. ustawy. Kolegium wskazało, że organem właściwym do prowadzenia postępowania i wydania decyzji na podstawie tego przepisu jest starosta, a nie burmistrz. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił organowi I instancji na uznanie, że eksploatowana przez stronę instalacja negatywnie oddziałuje na środowisko – w jego szerokim znaczeniu- i zaskarżoną decyzją nakazał stronie na podstawie art.363 ustawy Prawo ochrony środowiska wykonanie w terminie do [...]r. czynności polegających na przeniesieniu źródła ogrzewania budynku mieszkalnego poprzez likwidację kotła grzewczego na miał węglowy w wolno stojącej kotłowni i zainstalowanie źródła ciepła o mocy cieplnej do 25kW w budynku mieszkalnym oraz uzyskanie stosownych zezwoleń z tym związanych, wynikających z przepisów prawa budowlanego. W ocenie Kolegium, działając na podstawie art. 363 cyt. ustawy, organ mógł jedynie odnieść się do negatywnego oddziaływania przedmiotowej instalacji na środowisko i nałożyć takie obowiązki jakie wynikały z postępowania dowodowego, nie był natomiast organem właściwym do rozstrzygania o kwestiach wynikających z prawa budowlanego (likwidacja instalacji, przeniesienie itp.), czy też z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Niewątpliwie w zakresie obowiązków nałożonych na podstawie przepisu art. 363 nie mieści się nakazanie likwidacji, czy też zaprzestania eksploatacji określonego urządzenia lub instalacji. Przepis dopuszcza tylko ograniczenie negatywnego oddziaływania, a nie mówi o wyłączeniu. Jeżeli zatem organ stwierdzi, że jedyną możliwością ograniczenia oddziaływania instalacji na środowisko jest wyeliminowanie jej z eksploatacji, powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 Kpa, a sprawę przekazać do rozpatrzenia według właściwości organowi, który ma możliwość nałożenia takiego obowiązku. Z akt wynika, że wybudowanie komina było tzw. samowolą budowlaną, a organ I instancji zawiadomił o tym fakcie nadzór budowlany. Tak więc, zdaniem Kolegium, organ ten powinien był przewidzieć, że w takiej sytuacji decyzja tego organu (inspektora nadzoru budowlanego) będzie decyzją dalej idącą tzn. zmierzającą do zakazu korzystania z określonych instalacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i w piśmiennictwie jest wyrażany pogląd, że w przypadku, gdy obiekt (instalacja) działa nielegalnie, podejmowanie działań na podstawie art. 363 ustawy zmierzających do ograniczenia jego negatywnego oddziaływania na środowisko oznacza legalizację tej działalności. Ze względu na to, że organ I instancji nie jest właściwy do orzekania o zakazie korzystania z określonej instalacji, czy też jej likwidacji, Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji oraz umorzyło postępowanie w sprawie. Jednocześnie Kolegium zauważa, że przepisy art. 363 cyt. ustawy regulują odpowiedzialność administracyjną, która jest niezależna od odpowiedzialności cywilnej czy karnej. K. P. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez uznanie, iż organ I instancji nakazując stronie wykonanie czynności polegających na przeniesieniu źródła ogrzewania budynku mieszkalnego poprzez likwidację kotła grzewczego w wolno stojącej kotłowni i zainstalowanie źródła ciepła o mocy cieplnej do 25 kW w budynku mieszkalnym, wykroczył poza zakres obowiązków wynikających ze wskazanego przepisu, w którym to nie mieści się nakazanie likwidacji bądź zaprzestania eksploatacji określonego urządzenia lub instalacji, podczas gdy Burmistrz Miasta podjął decyzję zgodną z w/w przepisem, albowiem zobowiązał stronę jedynie do przeniesienia źródła ogrzewania budynku mieszkalnego polegającego na zamianie sposobu ogrzewania z kotła grzewczego usytuowanego poza budynkiem mieszkalnym na źródło ciepła o mocy cieplnej do 25 kW, usytuowane w budynku mieszkalnym zgodnie z pozwoleniem na budowę, czyli bardziej korzystnego dla otoczenia, tym samym spełniając zasadniczy cel przepisu art. 363 ww. ustawy, w postaci zmniejszenia szkodliwego wpływu eksploatowanej instalacji na środowisko. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżanej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi K. P. podniósł, że wbrew stanowisku Kolegium Burmistrz Miasta wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie zgodnie z przepisami prawa, w rezultacie podejmując decyzję odpowiadającą regulacji zawartej w przepisie art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z treścią przepisu art. 154 ust. 3 w/w ustawy, organ ochrony środowiska wszczyna z urzędu postępowanie w przedmiocie wydania decyzji ustalającej wymagania w zakresie ochrony środowiska dotyczące eksploatacji instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia, o ile jest to uzasadnione koniecznością ochrony środowiska. Według zaś przepisu art. 376 ustawy, organem ochrony środowiska jest zarówno burmistrz miasta jak i starosta. Podział kompetencji do wszczęcia postępowania i wydania decyzji na podstawie przepisów art. 154 między starostę a organ gminy dokonywany jest natomiast w oparciu o kryterium podmiotu prowadzącego instalację, a mianowicie wójt, burmistrz oraz prezydent miasta stanowią organy właściwe w sprawach wydawania decyzji, o których mowa wart. 154 ust. 1, w przypadku zwykłego korzystania ze środowiska przez osoby fizyczne nie będące przedsiębiorcami (art. 378 ust. 3 pkt 1), starosta zaś jest organem właściwym w przypadku pozostałej kategorii podmiotów. Skoro w przedmiotowej sprawie podmiotem eksploatującym instalację w postaci kotła grzewczego w ramach zwykłego korzystania ze środowiska jest państwo M. i M. B, będący osobami fizycznymi, nie ulega wątpliwości fakt, iż organem właściwym do wszczęcia postępowania i wydania decyzji na podstawie przepisów art. 154 ustawy Prawo ochrony środowiska jest - wbrew twierdzeniom organu odwoławczego - Burmistrz Miasta , a nie starosta. W zakresie zarzutu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w postaci naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska, polegającego na nakazaniu stronie przeniesienia źródła ogrzewania budynku mieszkalnego poprzez likwidację kotła grzewczego na miał węglowy w wolno stojącej kotłowni i zainstalowanie źródła ciepła o mocy cieplnej do 25 kW w budynku mieszkalnym; a także uzyskanie stosownych zezwoleń z tym związanych wynikających z przepisów prawa budowlanego, skarżący wskazał, iż Burmistrz Miasta podejmując takie rozstrzygniecie nie przekroczył zakresu obowiązków przewidzianych ww. przepisem. Faktem bowiem jest, iż art. 363 przewiduje, iż organ ochrony środowiska może w drodze decyzji nakazać osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Należy się zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż ustawa nie zakłada całkowitej eliminacji negatywnych oddziaływań na środowisko, a tylko ich ograniczenie. W przedmiotowej zaś sprawie, Burmistrz Miasta swoją decyzją - wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego - nie likwidował instalacji cieplnej stanowiącej źródło ogrzewania budynku mieszkalnego, ale jedynie orzekł o zmianie sposób usytuowania źródła ciepła jako ogrzewania negatywnie oddziaływującego na środowisko, na instalację bardziej korzystną, przewidzianą w pozwoleniu na budowę (w budynku mieszkalnym) i przychylną dla otoczenia, ograniczając tym samym jej szkodliwy wpływ oraz czyniąc zadość przesłankom przepisu art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wskazać bowiem należy, iż słusznie z argumentacją podjętą przez organ I instancji, użytkowanie przez małżonków B. pieca grzewczego na miał węglowy umiejscowionego poza budynkiem mieszkalnym w celu ogrzewania budynku mieszkalnego, powoduje emisję dymu i zanieczyszczeń powietrza w kierunku okien parteru i poddasza sąsiedniego budynku. Ze względu zaś na niską wysokość komina i jego usytuowanie w pobliżu przewyższających go drzew iglastych, następuje potęgowanie powyższego zjawiska i występowanie negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym zdrowie mieszkańców budynku sąsiedniej nieruchomości. Faktem bowiem jest, iż w procesie spalania paliwa stałego w piecach grzewczych, emitowane są do atmosfery zanieczyszczenia stwarzające szczególne zagrożenie dla zdrowia ludzi i zwierząt, takie jak: tlenki azotu, dwutlenek siarki, tlenek węgla, a także drobny pył zawierający związki metali ciężkich. Zmiana usytuowania zaś źródła ogrzewania na umiejscowione w budynku, wpłynie korzystnie na środowisko, albowiem w tym przypadku wylot komina na budynku mieszkalnym będzie znajdować się na wysokości zapewniającej wyniesienie zanieczyszczeń na większe odległości i - ze względu na brak przeszkód w sąsiedztwie komina - rozproszenie ich przez wiatr, co znacznie ograniczy uciążliwość dla mieszkańców nieruchomości przy ulicy [...]. Burmistrz Miasta wydając taką, a nie inną decyzję przede wszystkim kierował się celem najważniejszym dla organu, jakim niewątpliwie jest przeciwdziałanie nadużyciom podmiotów korzystających ze środowiska negatywnemu oddziaływaniu na środowisko. Zaznaczyć należy, iż organ odwoławczy kazuistycznie przytoczył pogląd jednostkowo wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i piśmiennictwie, stanowiący, iż w przypadku, gdy obiekt lub instalacja działa nielegalnie, podejmowanie czynności na podstawie art. 363 ustawy, zmierzających do ograniczenia jego negatywnego oddziaływania na środowisko, będzie jak gdyby legalizacją tej działalności. Z takim stanowiskiem w przedmiotowej sprawie nie można się zgodzić, albowiem trzeba mieć świadomość tego, iż w gestii organów ochrony środowiska nie leży badanie legalności czy nielegalności działania danego obiektu, ale ich zasadniczym zadaniem jest stwierdzenie negatywnego wpływu tego obiektu na środowisko i w związku z tym podjęcie czynności, mających na celu przeciwdziałanie takiemu zjawisku. Zatem fakt, iż w przedmiotowej sprawie wybudowanie komina przez małżonków Bock było tzw. samowolą budowlaną naruszającą przepisy prawa budowlanego, jest bez znaczenia w sytuacji emisji z tego komina dymu i zanieczyszczeń szkodliwych zarówno dla środowiska, jak i negatywnie wpływających na zdrowie i życie mieszkańców budynku sąsiedniego. Ten fakt bowiem ma kluczowe znaczenie dla organu ochrony środowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu administracyjnego podlega zatem zgodność z prawem aktów, w tym wypadku decyzji, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji w granicach przewidzianych artykułem 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. nie będąc związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga K. P. zasługuje na uwzględnienie, choć nie do końca z przyczyn wskazanych przez skarżącego. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, Sąd oceniał legalność decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia uprawnień tego organu do wydania w tej sprawie decyzji kasacyjnej na tj. uchylającej decyzje organu I instancji i umarzającej postępowanie w sprawie, a zatem powodującej sytuację, w której organ II instancji merytorycznie nie rozstrzyga sprawy, natomiast eliminuje z obrotu prawnego decyzję organu I instancji. Zauważyć należy, że organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, a ograniczenie to wypływa z kryterium umorzenia postępowania I instancji, czyli w przypadkach, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania nie została zdefiniowana w Kodeksie postępowania administracyjnego, jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a zatem nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania I instancji oznacza ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd stwierdzić należało, że umorzenie postępowania w tej sprawie było co najmniej przedwczesne. Organ I instancji w swojej decyzji wydanej na podstawie art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), który stanowi, że wójt burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji nakazać osobie fizycznej eksploatującej instalację w ramach zwykłego korzystania ze środowiska lub eksploatującej urządzenie, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia ich negatywnego oddziaływania na środowisko, nakazał M. i M. B. wykonanie w terminie do dnia [...] r. czynności polegających na przeniesieniu źródła ogrzewania budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...], na działce gruntu oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w obrębie [...] miasta [...] poprzez likwidację kotła grzewczego na miał węglowy w wolno stojącej kotłowni i zainstalowanie źródła ciepła o mocy cieplnej do 25 kW w budynku mieszkalnym oraz uzyskanie stosownych zezwoleń tym związanych, wynikających z przepisów prawa budowlanego. Powołany wyżej przepis wskazuje na konieczność wykazania przez organ prowadzący postępowanie w sprawie, że eksploatacja instalacji bądź urządzenia powoduje negatywne oddziaływanie na środowisko, w istocie pogarszając jego stan. Ustawa nie zakłada jednak całkowitej eliminacji negatywnych oddziaływań na środowisko, a tylko ich ograniczenie. Nakładanie na eksploatującego instalację obowiązków dalej idących – tak jak w to miało miejsce w decyzji organu I instancji- oznaczałoby ingerencję organu w sferę objętą właściwością innych organów. Kolegium w zaskarżonej decyzji stwierdziło, że skoro wybudowanie komina zanieczyszczającego powietrze spalinami pochodzącymi z pieca opalanego miałem węglowym, stanowiło samowole budowlaną, o której Burmistrz Miasta zawiadomił organ nadzoru budowlanego, to organ ten winien był przewidzieć, że decyzja organu nadzoru budowlanego będzie decyzją dalej idącą, tzn. zmierzającą do zakazu korzystania z określonych instalacji. Podejmowanie w tej sytuacji przez organ instancji działań zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko oznacza niejako legalizację tej działalności. Powyższe rozważania Kolegium uznało za podstawę do umorzenia postępowania wskazując Burmistrza Miasta za organ niewłaściwy w sprawie do orzekania w przedmiocie zakazu korzystania z określonej instalacji czy też jej likwidacji. Z takim uzasadnieniem umorzenia postępowania w sprawie ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko nie sposób się zgodzić. Kolegium w istocie rozstrzygnęło, zastępując organ nadzoru budowlanego, o statusie komina odprowadzającego spaliny z pieca opalanego miałem węglowym wskazując arbitralnie, że jest samowolą budowlaną. Wskazało również na treść ewentualnego rozstrzygnięcia, jakie zapadnie przed organem nadzoru budowlanego w sprawie korzystania z instalacji. Zdaniem Sądu, organ ochrony środowiska nie może ani w granicach określonych art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, jak również w granicach określonych treścią art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska wykorzystywać możliwości ingerowania w sferę prawną podmiotu, stworzoną przez ustawę normującą zupełnie inną sferę administracji publicznej i określającą odrębny krąg organów uprawnionych do jej stosowania. Przeciwko temu przemawiają względy ustrojowe i systemowe. W obowiązującym porządku prawnym niemożliwa jest bowiem sytuacja, w której prawo do orzekania w tym samym przedmiocie i na podstawie tego samego przepisu prawa materialnego byłoby przyznane dwóm organom o różnej właściwości rzeczowej i różnym statusie ustrojowym. Reasumując, w niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie w sprawie nie wykazał, że istnieją przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine Kpa, zarówno ze względu na brak właściwości organu jak i bezprzedmiotowość postępowania. Co więcej, rozstrzygnięcie zaskarżonej nie pokrywa się z jej uzasadnieniem. Nie przesądzając treści rozstrzygnięć, które zapadną w postępowaniu administracyjnym, Kolegium rozpozna odwołanie wniesione przez M. B. oraz mając na względzie zasadę dwuinstancyjności postępowania, polegającą na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, wyda decyzję w sprawie. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c orzekł jak w sentencji. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o treść art. 152 ww. ustawy, natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200.