II SA/Sz 347/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Prokurator Rejonowy w S. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania na terenie Gminy B. S. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Szczecinku pismem z dnia 26 lutego 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę nr L/533/2018 Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie Gminy Borne Sulinowo miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z 2018 r. poz. 4454. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucał naruszenie przepisów Preambuły oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2018 r. poz. 2137) oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie przez Radę Miejską minimalnej odległości pomiędzy punktem sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a obiektem chronionym wynoszącej 20 metrów. Wobec tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł, na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały jako sprzecznej z prawem oraz o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu skargi Prokurator przywołał treść § 1 pkt 1i 2 zaskarżonej uchwały a następnie wskazał, że wystąpił do Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie z wnioskiem z dnia 15 stycznia 2019 r. o zmianę zaskarżonego § 1 pkt 1, jednakże wniosku tego Rada nie uwzględniła. W uzasadnieniu odmowy powołała się na brak wyjaśnienia w przepisach ustawy o wychowaniu w trzeźwości [...] na czym ma polegać "bezpośrednie" lub "najbliższe sąsiedztwo" od obiektów chronionych. Ocena ta może mieć jedynie charakter subiektywny oraz niewiążący innych podmiotów oraz może wynosić zarówno 20 jak i 5 metrów. W ocenie Prokuratora, przy podejmowaniu uchwały doszło do naruszenia przez Radę Miejską w Bornem Sulinowie obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości [...]. Przyjęta w uchwale odległość minimalna 20 metrów od obiektów chronionych oznacza bardzo bliskie sąsiedztwo z takimi obiektami, mając również na uwadze przyjęty sposób pomiaru " najkrótszą drogą". Prokurator zwrócił również uwagę na zawarty w Preambule oraz art. 1 i 2 ustawy cel i przedmiot ochrony oraz to, że organy państwa i jednostek samorządu terytorialnego mają podejmować działania ograniczające spożywanie napojów alkoholowych. Ustalenie odległości 20 metrów kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Zdaniem skarżącego, jakkolwiek ustawa o wychowaniu w trzeźwości [...] nie określa odległości pomiędzy miejscem sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a obiektami chronionymi i kompetencje w tym zakresie posiada rada gminy, to jednak skoro gminie pozostawiono dowolność w ustalaniu tej odległości, winna ona wykazać konkretne przesłanki jakimi się kierowała uzasadniające przyjętą regulację. Swobodę gminy w tym zakresie ogranicza konieczność realizacji celów ustawy, zaś tworzenie zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Prokurator podkreślił nadto, że z art. 14 ust. 1 ustawy wprost wynika zakaz podawania i spożywania napojów alkoholowych w wymienionych w tym przepisie placówkach. Odległość 20 metrów od obiektów chronionych jest bardzo mała i oznacza łatwą dostępność alkoholu, co również jest sprzeczne z ustawą, która zakłada ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania. Prokurator zwrócił również uwagę, że w poprzednio obowiązującej uchwale odległość punktów sprzedaży i spożywania alkoholu od obiektów chronionych wynosiła 50 metrów. Z uzasadnienia uchwały, czy protokołu z posiedzenia Rady Miejskiej, na którym uchwalono skarżoną uchwałę nie wynika, jakie przyczyny zadecydowały o zmianie dotychczasowych zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, określonych w poprzednio obowiązującej uchwale. Na poparcie stanowiska zaprezentowanego w skardze Prokurator powołał orzeczenia sądów administracyjnych dotyczących kwestii odległości punktów sprzedaży i podawania alkoholu od miejsc chronionych. Rada Miejska w Bornem Sulinowie w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie ewentualnie odrzucenia. W ocenie organu, skarga nie spełnia wymogów formalnych i z tego powodu podlega odrzuceniu. Powoływane przez skarżącego przepisy nie stanowiły podstawy prawnej podjętej uchwały, stanowił ja natomiast przepis art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości [...] oraz przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Powołanie w podstawie prawnej uchwały przepisów, których naruszenie zarzuca Prokurator byłoby błędem i skutkowałoby nieważnością uchwały. Rada Miejska wskazała nadto, że ustalenie odległości 20 metrów jest efektem swobody jaka ustawodawca pozostawił gminie w zakresie zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, zaś zwiększenie tej odległości nie spowoduje mniejszej dostępnością do napojów alkoholowych. Organ wskazał również, że ustalając odległość 20 metrów miał na uwadze warunki lokalne jak i umiejscowienie punktów sprzedaży alkoholu na terenie gminy. Zwrócił również uwagę na priorytet działań edukacyjnych mieszkańców, promocję zdrowia oraz działań mających na celu wychowanie w trzeźwości, zaś odległość nie decyduje o realizacji celów określonych w ustawie. Przedstawił również zakres działań gminy związanych z realizacją ustawy o wychowaniu w trzeźwości[...]. Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w Szczecinie doprecyzowała podstawę prawną wniesionych zarzutów wskazując na naruszenie art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości [...] w związku z art. 1 i art. 2 tej ustawy oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP. Cofnęła nadto wniosek zawarty w skardze o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. Zwróciła również uwagę, że z kwestionowanej uchwały oraz protokołu z sesji Rady Miejskiej nie wynika, z jakiego powodu zmniejszono odległość z 50 do 20 metrów umożliwiającą usytuowanie punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018, poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd wziął pod uwagę najdalej idące żądanie zawarte w odpowiedzi na skargę dotyczącej jej odrzucenia ze względu na nie spełnienie wymogów formalnych. Sąd tego rodzaju uchybień nie stwierdził i przystąpił do merytorycznego rozpoznania skargi. Przedmiotem oceny Sądu jest w niniejszej sprawie, podjęta na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości[...], uchwała Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie nr L/533/2018 z dnia 6 września 2018 r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie Gminy Borne Sulinowo miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z 2018 r., poz. 4454. Uchwała ta, jako akt prawa miejscowego, zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji i mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej. Dlatego jej postanowienia w szczególności nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, ani być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa. Przepis art. 12 ust. 3 powołanej ustawy upoważnia radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Gmina ma pewną swobodę w stanowieniu norm prawnych wynikającą z delegowania uprawnień do samodzielnego określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Należy pamiętać, że zasady przyjęte w uchwale w tym przedmiocie muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wyrażonymi w Preambule oraz art. 1 i 2 ustawy. Oznacza to, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko niecelowy, ale również sprzeczny z ustawą (por. wyrok NSA z 3 stycznia 1995 r., SA/Kr 2937/94; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 listopada 2009 r., III SA/Lu 337/09 opubl. – podobnie jak pozostałe cytowane orzeczenia w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że przez ustalanie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego itp. (wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., II GSK 3190/16). Celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem, jakie może stwarzać alkohol. W rozpoznawanej sprawie należy zgodzić się z Prokuratorem, że jakkolwiek gmina ma pewien zakres swobody w stanowieniu norm prawnych, wynikający m.in. z delegowania uprawnień do samodzielnego określenia usytuowania punktów sprzedaży i podawania alkoholu, to jednak swoboda ta jest ograniczona między innymi celami, które przepisy prawa miejscowego, dotyczące tego zagadnienia powinny realizować. Prawotwórcze działania rady gminy należy zatem oceniać przez pryzmat nałożonego w art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości[...] obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Należy również zwrócić uwagę na przepis art. 2 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy, zgodnie z którym zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności ograniczanie dostępności alkoholu. Oznacza to, że wszystkie te aspekty winny znaleźć odzwierciedlenie w akcie prawa miejscowego, który jest jednym z elementów kształtowania gminnej polityki upowszechniania zdrowego stylu życia i powstrzymywania się od spożycia napojów alkoholowych. To z kolei powoduje, że nie jest dopuszczalne takie usytuowanie miejsc spożycia i podawania alkoholu względem miejsc chronionych, wymienionych w art. 14 ust. 1 ustawy, które nie wynika z założeń gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, bądź pozostaje z nim w sprzeczności. Konsekwencją powyższego winno być uzasadnienie uchwały, w szczególności w zakresie tego, jakimi względami kierowała się Rada określając, a ściślej zmniejszając z 50 m do 20 m, odległość punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc chronionych. W ocenie Sądu, przyjęta przez Radę odległość 20 m od obiektów chronionych oznacza bliskie, niemalże bezpośrednie sąsiedztwoz tymi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Odległość od obiektów chronionych ustalona w uchwale w żaden sposób nie ogranicza dostępności do alkoholu i nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania. W uzasadnieniu, które załączono do uchwały brak jest odwołania do założeń gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz okoliczności, które spowodowały drastyczne (z 50 do 20 metrów) zmniejszenie odległości punktów sprzedaży i podawania alkoholu od miejsc chronionych, czyniąc tę odległość iluzoryczną. Zaniechanie zamieszczenia w uzasadnieniu uchwały informacji na ten temat sprawia, że nie ma możliwości skontrolowania uchwały w kontekście polityki społecznej gminy, w szczególności tego, czy tak określona odległość odpowiada założeniom ustawy i prowadzi do ograniczenia spożycia alkoholu. Brak uzasadnienia dla zmniejszenia odległości punktów sprzedaży i podawania alkoholu w zestawieniu z dotychczasową regulacją od miejsc objętych ochroną (uchwała nr V/65/2003 z dnia 256 kwietnia 2003 r. – Dz.Urz. Woj. Zacho. Nr 56, poz. 988) zarówno w samej uchwale jak i w protokole z sesji Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie, wskazuje na całkowicie bezrefleksyjne i rozbieżne z założeniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości [...] podejście organu stanowiącego gminy do kwestii ograniczenia spożycia alkoholu. Świadczy o tym również kolokwialne stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, iż "dla chcącego nie ma nic trudnego". W istocie, w sensie potocznym, takie stwierdzenie nie jest nieprawdziwe, jednakże na organy gminy ustawodawca nałożył tego rodzaju obowiązki, które stricte oznaczają stworzenie warunków sprzedaży i podawania alkoholu, prowadzących do ograniczenia jego spożycia. W ocenie Sądu, nawet istotne zmniejszenie spożycia alkoholu na terenie gminy nie uzasadniałoby działań gminy zwiększających do niego dostępność. Celem ustawodawcy, wynikającym wprost z ustawy, jest bowiem dążenie do ograniczenia spożycia alkoholu, nie zaś promowanie społeczności, w których cel ten ma się ziścić, poprzez akceptowanie działań zmierzających do zwiększenia dostępności do alkoholu. Pobłażliwy ton uzasadnienia odpowiedzi na skargę dla zawartych w zaskarżonej uchwale zmian wskazuje, że Rada Miejska w Bornem Sulinowie nie do końca zrozumiała jak poważne obowiązki ciążą na gminach w kontekście ustawy o wychowaniu w trzeźwości [...]. Edukacja społeczności lokalnej, chociaż bardzo pożądana, nie jest jednak wystarczająca do osiągania celów ustawy. Dopiero połączenie tych działań z realnym i nie zaś iluzorycznym ograniczeniem dostępności do alkoholu, może wpłynąć zarówno na ograniczenie spożycia alkoholu jak i zmianę struktury jego spożycia. Są to cele, których realizacji ustawodawca oczekuje od gmin. Organy samorządu terytorialnego jako organy władzy publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Oznacza to, że wszelkie akty prawne i czynności organów gminy muszą być zgodne z obowiązującym prawem. Takich wymogów § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały nie spełnia. Podsumowując, dostrzeżone przez Prokuratora naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale Sąd uznał w pełni za zasadne i z tego powodu uwzględnił skargę w zakresie w niej wskazanym. Naruszenia prawa stwierdzone w § 1 pkt 1 skarżonej uchwały mają charakter istotny, a więc taki, który przesądza braku możliwości pozostawienia tego przepisu w obrocie prawnym, co stanowiło podstawę stwierdzenia jego nieważności w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).