II SA/Sz 365/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koszalinie (PINB) w wyniku przeprowadzonej kontroli odcinka drogi ekspresowej S6, pomiędzy U. a K. (Węzeł D. ) wydał w dniu 20 sierpnia 2021 r. na podstawie art. 48 ust. 1-5, art. 48a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej "u.p.b."), postanowienie znak: PINB.5160.30.202l.IP, w którym orzekł o wstrzymaniu Firmie Usługowo-Handlowej A. W., K. W. spółka cywilna budowy wolnostojącego urządzenia reklamowego na terenie działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] obręb D., gmina B., powiat [...], realizowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu wybudowanego bez pozwolenia i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz o zasadach jej obliczania. Pismem z dnia 21 września 2021 r. A. W. (dalej "skarżąca") złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższym postanowieniem, w który podniosła, że bez własnej winy nie brała w nim udziału, gdyż nie doręczono jej rzeczonego rozstrzygnięcia. Wyjaśniła, że adres, pod który doręczono postanowienie jest adresem firmy i choć jest jej wspólnikiem, to adres ten nie jest jej miejscem zamieszkania, ani miejscem pracy. PINB wydał w dniu 4 października 2021 r. postanowienie nr 78/2021 na podstawie art. 149 § 3 i 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej "k.p.a."), w którym odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2021 r. Jako powód odmowy wskazał, że nie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 126 k.p.a., albowiem skarżącej jako stronie postępowania doręczono postanowienie z dnia 20 sierpnia 2021 r. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 42 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a., przez błędne uznanie, iż zostało jej skutecznie doręczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie postępowania legalizacyjnego oraz postanowienie organu będące przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania i w konsekwencji błędne uznanie, iż nie zachodzi sytuacja, iż skarżąca bez swej nie brała udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2021 r. nr WOA.7722.172.2021.Ast, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (ZWINB), działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 u.p.b, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. ZWINB podał, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania dotyczy postanowienia organu I instancji, które jest ostateczne, pochodzi od strony postępowania, zawiera żądanie określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz iż wniosek został wniesiony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Według organu odwoławczego, skarżąca spełniła zatem wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 148 k.p.a., stanowiące podstawę do wznowienia żądanego postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem organu I instancji z dnia 20 sierpnia 2021 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego, dlatego też w celu ustalenia wystąpienia wskazanej powyżej przesłanki, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ I instancji powinien wznowić postępowanie w niniejszej sprawie, a następnie, po przeprowadzeniu postępowania, wydać stosowne rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 151 k.p.a. Tymczasem organ I instancji wypowiedział się merytorycznie w postanowieniu o charakterze formalnym, co było niedopuszczalne. Skarżąca złożyła skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 i art. 149 § 1 k.p.a., polegające na tym, że uchylając postanowienie organu I instancji nie orzekł co do istoty, tj. nie wznowił postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem PINB z dnia 20 sierpnia 2021 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. WSA w Szczecinie wydał w dniu 28 kwietnia 2022 r. wyrok o sygn. akt II SA/Sz 136/22, w którym uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącej koszty postępowania. WSA wskazał, że regulacja zawarta w art. 126 k.p.a. nie wprowadza generalnej możliwości wznawiania postępowania, w stosunku do wszystkich postanowień, od których przysługuje zażalenie, gdyż prowadziłoby to do niedopuszczalnej z punktu widzenia zasady racjonalności prawodawcy sytuacji, w której wznowienie postępowania nie służyłoby od decyzji niekończącej postępowania, a jednocześnie ten nadzwyczajny środek prawny byłby dopuszczalny w stosunku do zaskarżalnych postanowień niemających wpływu na sposób zakończenia postępowania. Wstrzymanie budowy nie stanowi odrębnej sprawy, lecz jest częścią prowadzonego postępowania w przedmiocie jej legalności. Postanowienie o wstrzymaniu budowy to bowiem pierwszy etap zasadniczego postępowania zmierzającego do likwidacji skutków samowoli budowlanej i jest z nim ściśle zespolone. Postanowienie to nie stanowi ani o zakończeniu postępowania w sprawie ww. samowoli budowlanej, ani nie jest funkcjonalnie zbliżone do decyzji kończącej postępowanie, gdyż jest tylko etapem prowadzonego postępowania, które zostało wszczęte z urzędu. Żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 126 k.p.a., nie przewiduje wznowienia postępowania co do jego części. Z tych też względów wykluczone jest zastosowanie instytucji wznowienia względem etapu postępowania legalizacyjnego zakończonego postanowieniem wstrzymującym budowę. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od ww. wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wydał w dniu 26 marca 2025 r. wyrok o sygn. akt II OSK 1828/22, w którym uchylił ww. wyrok WSA w Szczecinie i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. NSA powołał się na własny wyrok z dnia 13 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 800/17, że odpowiednie zastosowanie art. 145 § 1 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie nie może oznaczać stosowania tego przepisu wyłącznie do postanowień kończących postępowanie, bowiem stanowiłoby to bezpośrednie stosowanie tego przepisu i czyniłoby zbędnym umieszczenie przez prawodawcę w art. 126 k.p.a. zastrzeżenia o jedynie odpowiednim stosowaniu do postanowień tych przepisów. Przyjęcie takiej wykładni prawa wiązałoby się także z pominięciem specyfiki postanowień, które co do zasady są orzeczeniami procesowymi nie kończącymi postępowania. NSA nie podzielił poglądu, jakoby regulacja zawarta w art. 126 k.p.a. wprowadzała generalną możliwość wznawiania postępowania, w stosunku do wszystkich postanowień, od których przysługuje zażalenie. Prowadziłoby to do niedopuszczalnej z punktu widzenia zasady racjonalności prawodawcy sytuacji, w której wznowienie postępowania nie służyłoby od decyzji niekończącej postępowania (decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.), a jednocześnie ten nadzwyczajny środek prawny byłby dopuszczalny w stosunku do zaskarżalnych postanowień nie mających wpływu na sposób zakończenia postępowania, takich jak na przykład postanowienie o zawieszeniu postępowania, względnie postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Odpowiednie stosowanie do postanowień, od których przysługuje zażalenie, przepisów dotyczących wznowienia postępowania, oznacza, iż przepisy te znajdą zastosowanie do tego rodzaju zaskarżalnych postanowień, które funkcjonalnie zbliżone są do decyzji kończących postępowanie, przez co rozumieć należy zarówno postanowienia kończące postępowanie (np. postanowienie o wymierzeniu grzywny z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego), jak i postanowienia, które wprawdzie postępowania w danej sprawie administracyjnej nie kończą, ale przesądzają w całości bądź w części o sposobie zakończenia sprawy decyzją kończącą postępowanie. Zdaniem NSA, WSA w rozpoznawanej sprawie błędnie przyjął, iż nie jest możliwe wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem wydanym w toku postępowania legalizacyjnego o wstrzymaniu budowy. Wprawdzie postanowienie, tego typu nie kończy postępowania w sprawie administracyjnej, ale ma bezpośredni wpływ na treść decyzji kończącej postępowanie. Postępowanie o wstrzymaniu budowy determinuje dalszy tok postępowania legalizacyjnego. Ponadto kontynuowanie budowy, pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem o którym mowa w art. 48 ust. 1 u.p.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy NSA zobowiązał WSA do dokonania kontroli zaskarżonego postanowienia, m.in. w zakresie wyrażonego w nim stanowiska dotyczącego konieczności wznowienia postępowania w celu oceny wystąpienia wskazanej we wniosku z dnia 21 września 2021 r. podstawy wznowienia postępowania. Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu uproszczonym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje: Zgodnie z art. 190 p.p.s.a, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Spór dotyczy prawidłowości wydania zaskarżonego postanowienia. Stosownie do art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Odpowiednie stosowanie przepisów może oznaczać, że: przepisy, do których następuje odesłanie należy stosować bez żadnych zmian w ich dyspozycji, należy je stosować z pewnymi modyfikacjami, albo przepisy te nie mogą być stosowane do drugiego zakresu odniesienia, głównie ze względu na ich bezprzedmiotowość bądź też całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miałyby one być stosowane odpowiednio. Odpowiednie stosowanie przepisów polega więc na uwzględnieniu pewnych podobieństw przedmiotów normatywnych, jak również odmienności i specyfiki instytucji lub rozwiązania prawnego, do których mają być stosowane przepisy. Chodzi bowiem o to, że ustawodawca nie formułuje dla tych sytuacji odrębnych przepisów, lecz – w zakresie nieuregulowanym w ustawie – odsyła do przepisów już obowiązujących, uważając, że mogą być one stosowane także do określonych instytucji lub rozwiązań prawnych, tyle że stosowane odpowiednio. Odpowiednie zastosowanie art. 145 § 1 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie nie może oznaczać stosowania tego przepisu wyłącznie do postanowień kończących postępowanie, bowiem stanowiłoby to bezpośrednie stosowanie tego przepisu i czyniłoby zbędnym umieszczenie przez prawodawcę w art. 126 k.p.a. zastrzeżenia o jedynie odpowiednim stosowaniu do postanowień tych przepisów. Możliwe jest zatem wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem wydanym w toku postępowania legalizacyjnego o wstrzymaniu budowy. Wprawdzie postanowienie, tego typu nie kończy postępowania w sprawie administracyjnej, ale ma bezpośredni wpływ na treść decyzji kończącej postępowanie. Postępowanie o wstrzymaniu budowy determinuje dalszy tok postępowania legalizacyjnego. Bezspornie skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie o wstrzymanie budowy wolnostojącego urządzenia reklamowego realizowanej bez pozwolenia na budowę w terminie, określonym w art. 148 § 1 k.p.a. Skarżąca była osobą uprawnioną do złożenia ww. wniosku i powołała się w nim na jedną z przesłanek wymienionych w art. 145 k.p.a. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). W przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie wszczyna się zatem postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. W tej fazie, poza badaniem przesłanek formalnych, w tym terminu i wskazania ustawowych przesłanek wznowienia. Podkreślić należy, że wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. W niniejszej sprawie, organ I instancji wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji naruszył art. 149 § 3 k.p.a., gdyż w postanowieniu o odmowie wznowienia postępowania rozważał zasadność przesłanki wznowienia postępowania, powołanej przez skarżącą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co jest wykluczone na wstępnym etapie badania wniosku o wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy postąpił prawidłowo uchylając postanowienie organu I instancji. To organ I instancji jest właściwy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, gdyż to on, a nie organ odwoławczy wydał postanowienie, którego uchylenia domaga się skarżąca (art. 148 § 1 k.p.a. w zw. z art. 150 § 1 k.p.a.). Przepis art. 149 § 1 k.p.a. formalizuje wznowienie postępowania przez uzależnienie wznowienia od stosownego postanowienia. Wyjaśnić należy, że wydanie postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. nie powoduje, iż orzeczenie (w sprawie – postanowienie) organu administracyjnego, którego uchylenia domaga się strona traci moc (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r. o sygn. akt II OSK 120/13). Dopiero bowiem po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. organ administracyjny przechodzi do badania zasadności przesłanki z art. 145 k.p.a., na którą powołuje się strona we wznowionym postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Jak wyżej wskazano w uzasadnieniu, przepisy k.p.a. odnoszące się do decyzji mają odpowiednie zastosowanie do postanowień. Nawet gdyby przyjąć, że organ odwoławczy mógł wydać postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., to i tak nadal nie byłby władny do oceny zaistnienia przesłanki z art. 145 k.p.a. i wydania orzeczenia o uchyleniu postanowienia o wstrzymaniu budowy w ramach wznowionego postępowania. Gdyby organ odwoławczy postąpił tak jak twierdzi skarżąca naruszyłby przepisy o właściwości rzeczowej, a także przepis o dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.