II SA/Sz 371/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder /spr./ Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. SKO. GN. [...] na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), w związku z art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), odmówiło Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej w [...] stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] Nr Gg [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, w skład której wchodziły działki ewidencyjne nr [...] w obrębie nr [...] miasta [...] . W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzja podziałowa z [...] r. zatwierdzająca projekty podziału działek została zakwestionowana przez stronę w zakresie podziału działki nr [...] w obrębie nr [..] miasta [...] . W wyniku podziału tej działki, powstały działki: nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha. Podział ten został przeprowadzony na wniosek właściciela - Gminy Miejskiej [...] - w trybie art. 10 obowiązującej w dacie wydania decyzji ustawy z dnia [...] r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a podział ten polegał na wydzieleniu działek obejmujących grunt pod garażami. Jednocześnie organ I instancji orzekł, iż podział ten jest zgodny z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] . We wniosku z dnia [...] r. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej, reprezentowany przez osoby będące w dniu wydania decyzji podziałowej w 1994 r. użytkownikami wieczystymi działki nr [...] , zakwestionował ostateczną decyzję podziałową jako wydaną z naruszeniem wówczas obowiązującej ustawy z dnia [...] r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wnioskodawcy twierdzili, iż jako użytkownicy wieczyści nie uczestniczyli jako strony w postępowaniu podziałowym z 1994 r., co ich zdaniem stanowi wystarczającą przesłankę do unieważnienia decyzji na podstawie art.156 § 1 pkt 2 Kpa. W ocenie Kolegium, zgodnie z art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obowiązującej w dniu wydania decyzji podziałowej, nie był wykluczony podział nieruchomości na wniosek właściciela, gdy grunt oddany był w wieczyste użytkowanie. Kolegium uznało zatem, że nie zachodzą żadne przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji określone w art. 156 § 1 Kpa. Wnioskodawcy byli współużytkownikami wieczystymi dzielonej nieruchomości, których udziały do gruntu związane były z własnością lokali mieszkalnych w budynku przy ul.[...] . Natomiast obecne udziały we współużytkowaniu wieczystym wnioskodawców odnośnie gruntu, określone w księdze wieczystej nr [...] dotyczą działki nr [...] obejmującej budynek mieszkalny. Ze względu na to, że nastąpiło przeniesienie własności działek [...] na rzecz innych osób, decyzja podziałowa wywołała – zdaniem Kolegium- nieodwracalne skutki prawne. Kolegium wskazało nadto, iż zarzut dotyczący braku udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa), może być wyłącznie rozpatrywany, na jej wniosek, po wznowieniu postępowania przez organ, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. Organ pouczył również, że wniosek składa się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, co jak wynika z treści wniosku z dnia [...] r. miało miejsce w listopadzie [...] r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] r. Nr [...] w części dotyczącej podziału działki gruntu nr [...] w obrębie [...] miasta [...] . W uzasadnieniu wniosku strona zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, albowiem w dniu wydania decyzji w [...] r. Samorządowe Kolegia Odwoławcze jeszcze nie istniały, a organem wyższego stopnia nad kierownikiem urzędu rejonowego był właściwy wojewoda. Strona wskazała, że skierowała wniosek do wojewody, lecz został on niewłaściwie przekazany do rozpatrzenia samorządowemu kolegium odwoławczemu. Zarzuty Zarządu Wspólnoty dotyczące decyzji Kolegium z dnia [...] r. dotyczyły rażącego naruszenia: - art. 1, art. 3 ust. 2 , art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach miedzy władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym, - art. 1 protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 3 września 1953 r. w części dot. "Ochrona własności", ratyfikowanego przez Polskę dnia 26 listopada 1991 r., - art. 17 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka ONZ przyjętej przez Polskę dnia 10 grudnia 1948 r. W ocenie wnioskodawców, Kolegium pominęło całkowicie fakt posiadania przez mieszkańców prawa użytkowania wieczystego i braku możliwości jego zbycia, przekształcenia czy innego ograniczenia tego prawa bez ich wiedzy i zgody. Zarząd Wspólnoty podniósł również zarzut naruszenia art. 233 Kodeksu cywilnego, albowiem Skarb Państwa lub gmina oddając grunt w użytkowanie wieczyste nie może bez uprzedniego wygaszenia tego prawa odebrać gruntu użytkownikowi, odsprzedawać go lub oddawać w użytkowanie wieczyste innej osobie. Kolejny zarzut dotyczył orzekania przez Kierownika Urzędu Rejonowego o podziale nieruchomości bez wniosku użytkownika wieczystego, co jest niezgodne z art. 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości. Kolegium nie podjęło – zdaniem strony- żądnych czynności zmierzających do wyjaśnienia, jakie były zapisy obowiązującego w dniu podziału planu zagospodarowania przestrzennego i czy zatwierdzony podział był zgodny z tym planem. Wnioskodawcy wskazali nadto, że powstała w wyniku podziału działka nr [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a dokonany podział jest zaprzeczeniem racjonalnego korzystania z budynku. Zarząd Wspólnoty podniósł również, że zbadania wymaga zgodność powierzchni działek powstałych w wyniku podziału, albowiem po podziale suma powierzchni działek wynosi [...] m2 zamiast [...] m2. Strona podniosła również zarzut naruszenia art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr i o muzeach, poprzez dokonanie zmian w zabytku bez zezwolenia właściwego konserwatora zabytków oraz art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez naruszenie interesów osób trzecich i utworzenie działek gruntu bez dostępu do drogi publicznej. Zarzut naruszenia prawa dotyczył również art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 14, art. 28, art. 61 § 4, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarząd Wspólnoty wskazał również, że pomimo to, że występuje w imieniu Wspólnoty, nie poinformował jej członków o decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego dnia [...] r. o podziale nieruchomości i osoby te są nieświadome dokonanego podziału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. Nr ...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję tego organu z dnia [...] . Nr [...] . Kolegium ponownie rozpatrując sprawę stwierdziło, że podział działki nr [...] w obrębie [...] miasta [...] na wniosek jej właściciela Gminy Miejskiej [...] zgodnie z art. 10 ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 ze zm.) mógł nastąpić, jeśli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli z wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości występował właściciel lub użytkownik wieczysty, a proponowany podział był w zasadzie zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, to organ (kierownik urzędu rejonowego) nie mógł odmówić jego zatwierdzenia. Wydanie decyzji w tym przedmiocie -'nie było aktem uznaniowym. Wbrew dosłownemu brzmieniu art. 10 ust. 1 cyt. ustawy "Podział nieruchomości może nastąpić", należy przyjąć, że w braku sprzeczności projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązkiem organu było zatwierdzenie projektu podziału. Tak też się stało w niniejszej sprawie. Skoro organ stwierdził iż podział jest zgodny z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] , to naturalną konsekwencją tych zdarzeń była decyzja zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości. Z tego powodu Kolegium nie podzieliło zarzutu Zarządu Wspólnoty, dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Kolegium rozpoznając w I instancji wniosek o stwierdzenie nieważności, trafnie przyjęło, iż przy wydaniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w' [...] z dnia [...] r. Nr Gg.[...] zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] , nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w szczególności art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, na którą to kwestię wskazywali skarżący. W tej sytuacji należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] Nr [...] z dnia [...] r. dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Kolegium wskazało nadto w uzasadnieniu decyzji, że chociaż nie dopatrzyło się naruszenia prawa administracyjnego, to jednak w przekonaniu organu, w niniejszej sprawie doszło niewątpliwie do rażącego naruszenia prawa cywilnego. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynikało, że po wydzieleniu z działki nr [...] właściciel nieruchomości (Gmina Miasto [...] ) rozporządził, tymi geodezyjnie wydzielonymi działkami, zbywając je na rzecz osób trzecich. W ocenie Kolegium, zbycie wymienionych, obciążonych prawem użytkowania wieczystego przysługującego stronie, działek ewidentnie spowodowało naruszenie jej uprawnień z tytułu prawa użytkowania wieczystego. Słusznie zatem, zdaniem Kolegium, strona we wniosku z dnia [...] r. wskazała, że zbycie przedmiotowych działek nastąpiło z naruszeniem art. 233 Kc. Rozstrzygnięcie w tej sprawie, w ocenie organu, ma charakter cywilnoprawny, wobec tego skutek prawny, jaki wystąpił po zbyciu omawianych działek nadaje się do zniesienia w drodze czynności cywilnoprawnych. Wyeliminowanie z obrotu prawnego (stwierdzenie nieważności) decyzji podziałowej nie przyniesie zainteresowanej stronie oczekiwanych skutków. Stwierdzenie nieważności decyzji. Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] Nr Gg [...] z dnia [...] r. dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, nie utoruje stronie skarżącej drogi do automatycznego odzyskania władztwa nad działkami nr [...] . Droga postępowania administracyjnego, którą obrała strona skarżąca w celu rozstrzygnięcia rozpatrzonej sprawy jest w opinii Kolegium niewłaściwa, a spór winien zostać rozstrzygnięty w trybie cywilnoprawnym. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] wywiódł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. Nr SKO. [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] Skarżący wnosił o: 1) uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w całości jako naruszającej prawo, 2) uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w całości jako naruszającej prawo, 3) stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] r. nr Gg.[...] w całości jako rażąco naruszającej prawo, 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Zarząd Wspólnoty przedstawił chronologiczny opis zdarzeń dotyczących nieruchomości przy ul. [...] w [...] oraz podniósł zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego, nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego znak [...] z dnia [...] r. winna być stwierdzona z uwagi na liczne, rażące naruszenia wypunktowanych niżej przepisów prawa materialnego: 1) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 199.1r., nr 30, poz. 127 ze zm.), poprzez: - wszczęcie postępowania bez wspólnego wniosku wszystkich stron tj. właściciela oraz współużytkowników wieczystych nieruchomości - spór, pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym, które uważa, że wniosek wyłącznie właściciela był wystarczający do wszczęcia postępowania skutkującego podziałem gruntu, a skarżącym - Zarządem Wspólnoty Mieszkaniowej, uważającym, że zgodnie z art. 233 Kodeksu cywilnego jedynie użytkownicy wieczyści posiadali legitymację do wystąpienia z wnioskiem o podział nieruchomości, winny rozstrzygnąć dołączone do niniejszej skargi tezy Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w kluczowym dla sprawy wyroku sygn.akt I SA 346/97 (wydruk w załączeniu). Zdaniem NSA, by podział działki mógł być w ogóle rozpatrywany przez Kierownika Urzędu Rejonowego wymagany był wspólny wniosek złożony przez wszystkich użytkowników wieczystych, którzy swoim prawem mogli rozporządzać z wyłączeniem osób trzecich, w tym także właściciela nieruchomości. Odwrotna sytuacja - że to właściciel rozporządza prawem z wyłączeniem użytkownika wieczystego nie była i nie jest przewidziana w polskim prawie. - wydanie decyzji bez zbadania czy projekt podziału był zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego - w dokumentach sprawy brak jest postanowienia lub decyzji w tej sprawie - oznacza to, że Kierownik Urzędu Rejonowego nie pozostawił stronom możliwości odwołania się od stwierdzenia że podział jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego, krótka wzmianka na ten temat w uzasadnieniu decyzji nie jest wystarczająca. W decyzji [...] brak jest wskazania jakie konkretne zapisy dla dzielonych gruntów zawierał plan zagospodarowania przestrzennego. - wydanie decyzji, której skutki stały w sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego [...] nie przewidywał podziałów działek gruntu wskazanych w decyzji[...] . Zatem podział nie był możliwy z uwagi na jego sprzeczność z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia na zaistnienie przeddomowego ogródka o szerokości 2 m jako samodzielnej działki gruntu. Podobna sytuacja dotyczy terenu położonego za budynkiem[...] . Nowopowstałe działki z naruszeniem prawa odcięły dostęp z budynku wspólnoty do drogi publicznej. W planie zagospodarowania przestrzennego brak jest jakichkolwiek informacji na temat podziału działek oraz na temat jak ma zostać zorganizowany dostęp nowoutworzonych działek do drogi publicznej. Decyzja nie zawiera również w swojej treści informacji na temat ustanowienia jakiejkolwiek służebności w postaci drogi koniecznej. Nadmienić należy, że SKO w postępowaniu odwoławczym, pomimo wniosku strony, nie zajęło się sprawą sprawdzenia zgodności projektu podziału z planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] przyjmując nieprawdziwe uzasadnienie decyzji [...] za pewnik. 2) art. 10 ust. 3 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału bez faktycznej obecności projektu podziału z akt sprawy wynika że uprawniony geodeta M. S. sporządził operat pomiarowy post factum, tj. w dniu 1 czerwca 1994 r., tj. wtedy, gdy decyzja z dnia [...] znak Gg[...] już uprawomocniła się. Powołanie się w uzasadnieniu decyzji Gg [...] na nieistniejące jeszcze w dacie decyzji dokumenty świadczy o rażącym naruszeniu prawa. 3) art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. nr 10, poz. 48 ze zm.), poprzez dokonanie zmian w zabytku bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zgodnie z informacjami jakie zarząd posiada przeddomowy ogródek oraz elewacja budynku położonego w [...] przy ul. [...] zostały wpisane do rejestru zabytków i znajdują się pod opieką Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zgodnie z powołanym wyżej art. 27 bez zezwolenia właściwego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie wolno zabytków przerabiać, ani dokonywać żadnych innych zmian. Wojewódzki Konserwator Zabytków nie był stroną postępowania, a także nikt do niego nie występował o zezwolenie lub zgodę na dokonanie zmian w zabytku. Zgodnie z Wyrokiem Sądu Najwyższego znak III RN 135/97 z 05.03.1998 podział nieruchomości bez uprzedniego uzyskania decyzji właściwego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zezwalającej na podział tej nieruchomości, rażąco narusza art. 97 par. 1 pkt 4 kpa. w związku z art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swoim postępowaniu pomimo wniosku strony, nie zajęło się zbadaniem zgodności decyzji Gg [...] z art. 27 ww. ustawy o ochronie dóbr kultury i o muzeach. 4) art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 89 poz. 414), poprzez naruszenie ochrony interesów osób trzecich, tj. utworzenie nowych działek gruntu bez dostępu do drogi publicznej, a także bez ustanowienia dla nich służebności gruntowej. W obecnym stanie rzeczy, mieszkańcy budynku nie mają możliwości wejścia do własnego domu, oraz możliwości wyjścia bezpośrednio z klatki od strony ul. [...] Utrudnienie korzystania z budynku stanowi poważą ingerencję w prawo własności, i jest przesłanką rażącego naruszenia prawa. 5) art. 1, art. 3 ust 2, art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zm.), poprzez naruszenie skutkami decyzji gwarantowaną konstytucyjnie ochronę prawa własności. Prezydent Miasta [...] oraz Kierownik Urzędu Rejonowego po potajemnym podzieleniu działek gruntu, nie ujawnili w Sądzie Rejonowym- Wydziale Ksiąg Wieczystych prawa użytkowania wieczystego na nowopowstałych działkach gruntu. Pomimo, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało skarżącemu rację, twierdząc w decyzji znak SKO.[...] z dnia [...] r. iż w sprawie doszło niewątpliwie do rażącego naruszenia prawa cywilnego - nie zdecydowało się na stwierdzenie nieważności decyzji (czym m.in. naruszyło przepisy art. 156 § 1 pkt 2 kpa.). Dla skarżącego nie jest zrozumiałe takie działanie SKO. Z jednej strony stwierdza zaistnienie przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji, a z drugiej strony takiej decyzji nie wydaje. Zgodnie z orzecznictwem NSA (wyrok z dnia 2 sierpnia 2005 r., sygn. OSK 1903/04) rażącym naruszeniem prawa jest nie tylko złamanie oczywistego przepisu, lecz także wywołanie skutków sprzecznych z prawem. Takimi skutkami sprzecznymi z prawem była próba "wywłaszczenia" użytkowników wieczystych z użytkowanej działki z pominięciem przepisów regulujących tą kwestię. Za pomocą podziału gruntu próbowano pozbawić użytkowników własności poprzez nie ujawnienie kontynuacji użytkowania wieczystego w nowoutworzonych księgach wieczystych dotyczących powstałych po podziale działek (nieruchomości). Osobnym zagadnieniem jest znalezienie przyczyn, dlaczego Sąd Rejonowy w [...] - Wydział Ksiąg Wieczystych dokonał zmian i wpisów w księdze wieczystej na podstawie decyzji tak rażąco naruszającej prawo własności. 6) art. 1 zatytułowany "Ochrona własności" - Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 3 września 1953 r. ratyfikowany przez Polskę w dniu 26 listopada 1991 r. poprzez naruszenie skutkami decyzji gwarantowaną konwencją ochronę prawa własności z tym samym uzasadnieniem jak w punkcie 5. 7) art. 17 pkt 2 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka ONZ przyjętej m.in. przez Polskę w dniu 10 grudnia 1948 r. poprzez naruszenie skutkami decyzji gwarantowaną deklaracją ochronę prawa własności z tym samym uzasadnieniem jak w punkcie 5 i 6. 8) art. 233 ustawy z dnia 23 kwietna 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. nr 16, poz. 93 ze zm.), - poprzez nieuwzględnienie przez Kierownika Urzędu Rejonowego w decyzji Gg.[...] zdania pozostałych współwłaścicieli (użytkowników wieczystych). Decyzja została wydana na wniosek tylko jednego współwłaściciela. 9) art. 6 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez działanie Kierownika Urzędy Rejonowego bez podstawy prawnej. Prawo polskie nie przewiduje sytuacji że właściciel może korzystać z gruntu z wyłączeniem użytkownika wieczystego. Zgodnie z art. z art. 233 Kodeksu cywilnego to użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób - w tym również właściciela. Wniosek Urzędu Miasta [...] w sprawie podziału gruntu nie powinien być rozpatrywany dopóki nie uzyskałby poparcia użytkowników wieczystych. 10) art. 7, art. 8 oraz art. 11, Kpa poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji Gg.[...] dlaczego "podział miał być niezbędny do racjonalnego korzystania z budynków mieszkalnych". Konstrukcja uzasadnienia i jego treść w sposób bezpośredni wpływa na ocenę prawidłowości decyzji administracyjnej w zakresie oceny realizacji przez organ obowiązków procesowych wyrażonych w zasadach ogólnych postępowania administracyjnego, przede wszystkim w art. 11 Kpa. obowiązku wyjaśniania przesłanek zasadności rozstrzygnięcia oraz w art. 8 Kpa. zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i podnoszenia ich świadomości i kultury prawnej. Stwierdzone naruszenie prawa ma charakter naruszenia rażącego. Organ dokonując podziału nieruchomości należącej do osoby trzeciej ingerował w konstytucyjne prawo własności i szczególnie precyzyjnego uzasadnienia wymagała okoliczność, dlaczego cel którym kierował się organ ma charakter "niezbędnego do racjonalnego korzystania z budynku mieszkalnego". Właśnie z uwagi na szczególny charakter prawa własności naruszenie przepisu o charakterze proceduralnym jest rażącym naruszeniem art. 107 § 3 Kpa Skutkiem podziału nieruchomości z powodu kwestionowanych nielegalnych decyzji jest nieuregulowany stan prawny, Wspólnota Mieszkaniowa nie ma możliwości odrestaurowania ogródka i fasady budynku, nie ma możliwości zagospodarowania i zadbania o plac znajdujący się z tyłu budynku, istnieją trudności przy wyodrębnieniu nowych lokali mieszkalnych na strychu (nieprawidłowe udziały właścicieli), zabytkowy budynek niszczeje, a wspólnota z każdym dniem ponosi wymierne straty materialne. Realizacja podziału utrudniła mieszkańcom komunikację między działkami oraz uniemożliwiła racjonalne wykorzystanie zarówno budynku jak i nowopowstałych działek gruntu. 11) art. 9 oraz art. 10 Kpa poprzez pominięcie użytkowników wieczystych jako stron w trakcie postępowania administracyjnego. Kierownik Urzędu Rejonowego nie tylko prowadził postępowanie w tajemnicy przed użytkownikami wieczystymi, lecz dołożył wszelkich starań aby decyzje podziałowe nigdy nie zostały ujawnione. Podziały gruntów, robione pospiesznie w ilościach hurtowych jednoznacznie wskazują na sposób prowadzenia postępowania, który rażąco naruszał prawo procesowe. Przykładem uzasadniającym taką opinię skarżącego jest fakt, że operaty pomiarowe zostały wykonane i podpisane przez geodetę po dniu uprawomocnienia się decyzji Gg [...] , a więc po terminie w którym wydano decyzję na nim opartą. Jak zatem Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] mógł powołać się w decyzji z dnia 18 maja 1994 r. na operat podziałowy który powstał w dniu 1 czerwca 1994 r. Fakt ten jednoznacznie wskazuje że w sprawie dokonywano działań rażąco naruszających prawo. 12) art. 12 Kpa poprzez nie dołożenie wystarczającej wnikliwości w celu znalezienia przyczyn rozbieżności w powierzchni gruntów pierwotnej działki nr 42 a sumą powierzchni nowoutworzonych działek gruntu. Kierownik Urzędu Rejonowego nie wyjaśnił w decyzji jakim sposobem z działki gruntu nr [...] o powierzchni zgodnej ze stanem faktycznym - tj. [...] m2 powstały działki [...] . Nie ma fizycznej możliwości podzielenia działki o powierzchni [...] na [..] działek o łącznej powierzchni [...] m2 Nieprawidłowe powierzchnie działek świadczą również o tym że winna być stwierdzona nieważność decyzji Gg [...] . Nie jest możliwa sytuacja że powierzchnia działek będących w użytkowaniu wieczystym zostaje zmieniona bez wiedzy zainteresowanych użytkowników wieczystych (było [...] m2 jest [...] m2). Kwestia ta ma nie tylko wpływ na wymiar opłaty za użytkowanie wieczyste, ale także na wysokość podatku od nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w swoim postępowaniu, pomimo wniosku strony, nie zajęło się zbadaniem prawidłowości w wyliczeniu powierzchni działek gruntu przed i po podziale 13) art. 14, art. 28, art. 61 § 1 i § 4, art. 107 § 3 Kpa również poprzez ich niezastosowanie. Skarżący podniósł również, ze z wnioskiem w sprawie podziału działek do Kierownika Urzędu Rejonowego jako strona zwrócił się Urząd Miasta [...] Wydział Gospodarki Gruntami i Geodezji, który nie miał przymiotu organu (ówcześnie organem gminy na podstawie art. 11 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym była rada gminy lub zarząd gminy, którego przewodniczącym był prezydent miasta. Ponadto zawarte w treści decyzji [...] sformułowanie, iż "projekt podziału ... został pozytywnie zaopiniowany przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w [...] " wskazuje, że Urząd Miasta [...] w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] występuje zarówno jako strona wnioskująca o wszczęcie postępowania, jak i również jako organ opiniujący w prowadzonej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium orzekania przez sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Sąd administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a", orzeka na podstawie materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny nie rozstrzyga zatem merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 P.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Podkreślenia wymaga, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzje ostateczne w rozumieniu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, w odróżnieniu od decyzji nieostatecznych, mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w tej ustawie, albowiem ich trwałość wynika z zasady ogólnej postępowania administracyjnego zawartej w art. 16 § 1 Kpa i przyczynia się do gwarantowania pewności obrotu prawnego. Kodeks jasno określa przesłanki i tryby uchylenia, zmiany decyzji ostatecznych jak i stwierdzenia ich nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, uregulowanym w rozdziale 13 Kpa zatytułowanym "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji". Postępowanie to może zostać wszczęte na wniosek bądź z urzędu i jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnym, których przyczyną powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych. Przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana w postępowaniu nieważnościowym. Podkreślenia wymaga, że organ administracji publicznej orzekający w powyższym trybie nadzwyczajnym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu tym organ ogranicza się wyłącznie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję tego organu z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] r. Nr Gg.[...] zatwierdzającą projekty podziału działek. Wnioskujący o wszczęcie postępowania nieważnościowego Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] domagał się stwierdzenia nieważności ww. decyzji w odniesieniu do działki nr[...] , z której po podziale zostały wyodrębnione działki nr [...] Wnioskodawca wskazywał, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja (min. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04 Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności -skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. W sytuacji, gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa, nie można uznać, iż kontrolowane orzeczenie narusza prawo w stopniu "rażącym". Nie można przyjąć, iż jest to przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Należy oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 2.02.2006r., sygn. akt II OSK 489/05, publ. Lex 196694; wyrok WSA z 4.04.2006r, sygn. akt IV SA/Wa 1174/05, publ. LEX nr 205032; wyrok WSA z 30.01 .2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1239/05, publ. Lex 206497). Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, że organ rozstrzygający w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej w istocie nie rozpoznał wniosku Wspólnoty na gruncie przepisów nieważnościowych. Nie można uznać bowiem za prawidłową decyzji odmawiającej stronie stwierdzenia nieważności decyzji tylko z tego powodu, że w dacie wydania decyzji podziałowej obowiązywał przepis, który kompetencyjnie umożliwiał kierownikowi urzędu rejonowego dokonanie podziału nieruchomości w sytuacji jego zgodności z planem zagospodarowanie przestrzennego. Warunek zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), jest jednak o tyle przesądzający, iż bez jego spełnienia postępowanie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości w ogóle nie może się toczyć. Tę kwestię Kolegium całkowicie w postępowaniu pominęło. Wskazać również należy, że zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie o rażącym naruszeniu prawa cywilnego stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie społecznych skutków, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Uszło również uwadze organowi orzekającemu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, że wniosek o wszczęcie postępowania w tej sprawie wniósł Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej, która w świetle art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) ma status tzw. małej wspólnoty mieszkaniowej, do której mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego oraz Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. W sytuacji, gdy liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, zarząd nieruchomością wspólną przybiera postać tzw. bezpośredniego zarządu właścicielskiego, co oznacza na gruncie tej sprawy, że właściciele lokali są obowiązani do współdziałania w podejmowaniu i realizacji czynności zarządzania nieruchomością wspólną i w tym zakresie winni się kierować zasadami prawidłowego zarządu. W sprawach które przekraczają zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (jednomyślność). Chodzi tutaj między innymi o wszelkie czynności faktyczne i prawne, w tym dochodzenie wszelkich roszczeń zmierzających do zachowania wspólnego prawa. Kolegium nie zweryfikowało legitymacji Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości. Jest to o tyle istotne, że jednym z członków wspólnoty jest gmina [...] , której interesy są rozbieżne z interesem pozostałych współwłaścicieli i na której wniosek toczyło się postępowanie w sprawie podziału stanowiącej jej własność nieruchomości nr [...] w[...] . Kolegium miało zatem obowiązek rozważyć, czy legitymację do złożenia wniosku posiadał ułomnie umocowany Zarząd Wspólnoty, czy każdy ze współwłaścicieli z osobna art. 209 Kc). Ustalenia te są niezbędne do prawidłowego ustalenia stron postępowania oraz zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu. Istotą środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 Kpa jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Organ nie może zatem odnieść się w decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym tylko wybiórczo do niektórych kwestii prawnych i faktycznych podnoszonych przez stronę. Obowiązkiem organu jest ich wyjaśnienie nawet wówczas, gdy pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Kolegium ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę nie tylko wytyczne dotyczące przyczyn uchylenia decyzji, ale rozpozna w całości wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i podejmie stosowne rozstrzygnięcie, o którego treści Sąd przesądzić nie może. Podkreślić również należy, że decyzja wydawana w trybie nadzwyczajnym także podlega rygorom określonym w art. 107 § 3 Kpa. W uzasadnieniu decyzji ważne jest wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji przy tak lakonicznym i niespójnym uzasadnieniu Kolegium nie miał w istocie możliwości zbadania jej legalności, zarówno w odniesieniu do stanu faktycznego jak i oceny prawnej. Kolegium winno było rozpoznać sprawę w taki sposób, by wszystkie wątpliwości strony zostały wyjaśnione, skonfrontowane ze stanem faktycznym i prawnym, a następnie znalazły odzwierciedlenie w wydanej decyzji. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.