II SA/Sz 371/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sławnie na uchwałę Rady Gminy Sławno z dnia 19 grudnia 2024 r. nr X/71/2024 w przedmiocie uchwalenia Programu współpracy Gminy Sławno z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami na 2025 rok oddala skargę. Prokurator Rejonowy w Sławnie (dalej również jako: "skarżący", "Prokurator"), wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Sławno (dalej również jako: "organ", "uchwałodawca") z dnia 19 grudnia 2024 r., numer X/71/2024, w sprawie uchwalenia Programu współpracy Gminy Sławno z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami na 2025 rok (Dz. Urz. Woj. Zach, z 2024 r., poz. 6514). Prokurator zarzucił wspomnianej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 2, art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) polegającym na wskazaniu w § 4 zaskarżonej uchwały, że obowiązuje ona od dnia 1 stycznia 2025 r., gdy tymczasem została ogłoszona dopiero w dniu 31 grudnia 2024 r., wskutek czego nie przewiduje 14 dniowego vacatio legis. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator zacytował art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) i wskazał, że możliwość skrócenia vacatio legis przewidziana w art. 4 ust. 2 tej ustawy dotyczy uzasadnionych przypadków. Akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, "mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Wówczas dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym". W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie, z uwagi na obszerność programu i konieczność przygotowania się do jego respektowania przez adresatów uchwały, wykluczona jest możliwość jej wejścia w życie ze skróconym vacatio legis. Zdaniem Prokuratora, zaskarżona uchwała narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego, wynikającą z art. 2 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W konsekwencji Rada Gminy podejmując uchwałę naruszyła tę zasadę, uniemożliwiając przygotowanie się adresatów tych norm do tak ustanowionego prawa. W odpowiedzi na skargę organ pozostawił skargę do rozpatrzenia przez Sąd. Na rozprawie w dniu 30 września 2025 r. Prokurator zmodyfikował skargę w ten sposób, że zaskarżył uchwałę w części dotyczącej § 4 w zakresie słów "z dniem 1 stycznia 2025 roku" oraz jednocześnie wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały tylko w tej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Stosownie do art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Dlatego też przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465, dalej: "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały, w tym stanowiącej akt prawa miejscowego, następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r" sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Rady Gminy Sławno z dnia 19 grudnia 2024 r., numer X/71/2024, w sprawie uchwalenia Programu współpracy Gminy Sławno z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami na 2025 rok, w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd stwierdził, że wspomniana uchwała nie narusza prawa w sposób istotny. Zgodnie z treścią art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2024 r., poz. 1491), organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Z uwagi na treść cytowanego przepisu nie ulega wątpliwości, że organ był uprawniony do uchwalenia Programu współpracy Gminy Sławno z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami na 2025 rok. Powyższa okoliczność nie jest kwestionowana przez skarżącego. Nie jest też kwestionowane, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i jako taka powinna zostać opublikowana we właściwym dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (ust. 2). Uchwałodawca taką publikację przewidział, wskazując w § 4, że podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Jednocześnie w uregulowaniu tym przyjęto, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2025 r. Ponieważ zaskarżona uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 31 grudnia 2024 r., a zatem nie został w tym przypadku zachowany termin, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie bowiem z tym przepisem, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Nie ulega jednak wątpliwości, że powyższy termin może ulec skróceniu. Jak wynika z treści art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy - w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Ponadto w myśl art. 5 wspomnianej ustawy przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Jak wynika zatem z zacytowanych powyżej przepisów, skrócenie vacatio legis nawet do jednego dnia (tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie) jest możliwe, o ile jest uzasadnione. Wbrew argumentacji Prokuratora art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie stanowi, że akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, "jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie". Powyższa zasada dotyczy jedynie sytuacji natychmiastowego wejścia w życie takiego aktu normatywnego - kiedy to "dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym". W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi wobec czego dla skrócenia vacatio legis istotne jest by był to przypadek uzasadniony. Co prawda organ nie przedstawił w tym zakresie szerszego uzasadnienia jednakże analiza zapisów zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały nr IX/59/2024 z dnia 29 listopada 2024 r. w sprawie uchwalenia Programu współpracy Gminy Sławno z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami na 2025r. pozwala na przyjęcie, że taka uzasadniona podstawa do skrócenia okresu vacatio legis zachodziła. Zapisy w rozdziale 7 poprzednio obowiązującej uchwały Rady Gminy Sławno z 29 listopada 2024 r. określające "Tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert" - w § 13 ust. 9 wprowadziły bowiem możliwość dokonywania wyboru ofert przez komisję konkursową, co doprowadziło do wadliwego uregulowania zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Przyznano im bowiem uprawnienia w zakresie wyboru ofert podczas gdy posiadają one jedynie uprawnienia opiniodawcze, (co wynika z treści art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie). Natomiast do rozpatrywania ofert złożonych w toku konkursu zobowiązany jest organ administracji publicznej ogłaszający otwarty konkurs ofert. Uwzględniając powyższe nie można tracić z pola widzenia, że przyczyną podjęcia zaskarżonej uchwały z dnia 19 grudnia 2024 r. było wprowadzenie w niej prawidłowych regulacji, prowadzących do wyeliminowania błędnych zapisów zawartych w poprzednim akcie i wskazanie w § 13 ust. 9 - organu wykonawczego jako dokonującego wyboru ofert, w miejsce wskazanej poprzednio komisji konkursowej. W związku z tym, że uchwała została podjęta w dniu 19 grudnia 2024 r., zaś ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego dnia 31 grudnia 2024 r., aby mogła wejść w życie z początkiem roku, czyli 1 stycznia 2025 r. nie było już możliwe zachowanie czternastodniowego okresu vacatio legis. Zdaniem Sądu powyższe okoliczności świadczą o wystąpieniu w sprawie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, pozwalającego na skrócenie vacatio legis. Powyższy zabieg umożliwił wejście w życie Programu regulującego kwestie współpracy Gminy z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami na 2025 rok, z początkiem roku na który został uchwalony, a w rezultacie za niezasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, jak też norm konstytucyjnych (art. 2 i art. 88 Konstytucji RP). Należy przy tym zauważyć, że uwzględnienie wniosku Prokuratora zgłoszonego na rozprawie modyfikującego skargę w ten sposób, że zaskarża uchwałę w części § 4 w zakresie słów: "z dniem 1 stycznia 2025 roku", a w rezultacie domaga się stwierdzenia nieważności uchwały tylko w tej części, spowodowałoby pozostawienie zapisu o wejściu w życie uchwały, bez wskazania daty od kiedy ona obowiązuje. Przy czym określenie daty wejścia w życie aktu ma istotne znaczenie, gdyż oznacza nadanie mu mocy obowiązującej - od tego momentu adresaci norm w nim wyrażonych mają obowiązek ich przestrzegania, a organy stosować te normy. Pojęcie "wejścia w życie" aktu normatywnego oznacza początek jego obowiązywania. Co do zasady akty normatywne wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia w dziennikach urzędowych, jak wynika z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skoro zaskarżona uchwała została opublikowana dnia 31 grudnia 2024 r., zaś Program dotyczy współpracy Gminy ze wskazanymi organizacjami w 2025 roku, to modyfikacja zapisu § 4 uchwały w powołanym przez skarżącego zakresie doprowadziłaby do tego, że przepis ten nadal byłby niejasny, zaś data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 150 p.p.s.a. oddalił skargę. Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl.