II SA/Sz 374/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. uchyla decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] , na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 16a ust. 1, ust. 2 , ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. F. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr. [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z przedstawionego przez Kolegium stanu faktycznego i prawnego sprawy wynikało, że M. F. w dniu [...] r. złożył wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką Z. F.. Matka wnioskodawcy orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. M. F. nie pracuje, nie osiąga żadnych dochodów i nie posiada uprawnień emerytalno-rentowych. Nie jest również zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy. Do [..] był niezdolny do podejmowania jakiejkolwiek pracy zarobkowej ze względu na złamanie prawej nogi. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] r. odmówił wnioskodawcy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, albowiem w związku ze sprawowaną opieką nad matką, której niepełnosprawność powstała [...] r., nie zrezygnował z zatrudnienia i nie została spełniona przesłanka zawarta w przepisie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium rozpatrując sprawę w wyniku wniesionego odwołania wskazało, że nie budzi wątpliwości organu, iż na odwołującym ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki (art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy) oraz, że sprawuje on stałą opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że decyzja organu I instancji z dnia [...] r. została wydana na podstawie przepisu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą z dniem 1 stycznia 2015 r. i została oparta na przesłankach wynikających z nieobowiązującego już przepisu. Tymczasem od [...] r. do przepisu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych została dodana nowa przesłanka uprawniająca przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, osobom, które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kolegium stwierdziło, że wobec nowego brzmienia przepisu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych organ I instancji ponownie przeanalizuje zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym ustalenia wywiadu środowiskowego i wyda nowe rozstrzygnięcie w sprawie. M. F. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wskazując, że jego matka wymaga stałej opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Do akt administracyjnych sprawy została włączona decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [..] odmawiająca przyznania M. F. specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ przyznał, że od 1 stycznia 2015 r. zmieniała się treść przepisu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednakże nie zgadza się z opinią organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. Zastosowanie tych przepisów byłoby niesprawiedliwe i krzywdzące wobec osób, które złożyły wniosek w [...] r. i postępowanie zostało zakończone w [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Wniesiona skarga okazała się zasadna, jednakże z innych przyczyn, aniżeli te, które zostały w niej wskazane. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]r. została wydana na podstawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy tego przepisu. Kolegium w zaskarżonej decyzji nie kwestionowało ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy i stwierdziło, że nie budzi wątpliwości, iż na skarżącym ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki w rozumieniu art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz to, że matka M. F. jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą stałej opieki i pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jako podstawę uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. wskazało niezastosowanie przez organ przepisu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2015 r. Poza sporem jest, że z dniem 1 stycznia 2015 r. przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych otrzymał nowe brzmienie nadane mu przepisem art. 17 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r. poz. 567). Kolegium prawidłowo uznało, że wniosek skarżącego organ I instancji winien był rozpatrzyć w oparciu o przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2015 r. Skoro organ tego nie uczynił, to rzeczą organu odwoławczego, przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy-było uchylenie zaskarżonej decyzji i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w oparciu o nowo brzmiący przepis art. 16a, nie zaś uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2012 r. II OSK 1823/11 (dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, że jeżeli organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji na podstawie art.138 § 2 K.p.a. i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, to musi wykazać, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ponadto, przekazując sprawę, organ odwoławczy może wskazać, które okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu danej sprawy. Natomiast jeżeli organ odwoławczy tylko kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, lecz nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to powinien wydać decyzję reformatoryjną w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości pogląd ten podziela. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Zauważyć również należało, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] r. ponownie odmówił M. F. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wskazując na to, że pomimo zwrócenia przez Kolegium uwagi na zmianę od [...] r. przepisu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wydanie decyzji korzystnej dla skarżącego świadczyłoby o nierównym traktowaniu świadczeniobiorców, którzy złożyli wnioski przed zmianą przepisu i przed 1 stycznia 2015 r. wnioski te zostały rozpatrzone. Argumentacja zawarta w decyzji Prezydenta Miasta, uzasadniająca odmowę przyznania świadczenia skarżącemu zasiłku na podstawie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczy o wyjątkowej arogancji organu przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Organ zignorował (wbrew wskazaniom Kolegium) zmianę obowiązującego prawa - przepisu art. 16a- uprawniającego skarżącego do otrzymania świadczenia, zaś argumenty uzasadniające tę odmowę stanowią niezrozumiałe dla Sądu rozumienie zasady praworządności. Z powyższych względów decyzję z dnia [...] r., na podstawie art. 135 P.p.s.a., należało uchylić. Sąd administracyjny orzekający w tej sprawie ma bowiem obowiązek zastosowania instytucji uregulowanej art. 135 P.p.s.a. poprzez dokonanie kontroli również decyzji wydanej ponownie przez organ I instancji w celu wyeliminowania możliwości pozostawania w obrocie prawnym wadliwego rozstrzygnięcia.