II SA/Sz 375/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia 22 lutego 2024 r. nr RO.S.304081.6233-007686.2024.JH, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Szczecinie, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Szczecin, na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm., dalej: u.p.s.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 1296, dalej: rozporządzenie) przyznał A. N. zasiłek celowy w łącznej kwocie 220,00 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie: opłaty za czynsz za luty 2024 r. w kwocie 100,00 zł; zaległości czynszowych w kwocie 100,00 zł; zakupu doładowania do telefonu w kwocie 20,00 zł. Organ wskazał, iż w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy oraz na podstawie zebranych dokumentów w sprawie stwierdzono, że dochód strony wynosi 555,35 zł (334,70 zł dodatek mieszkaniowy, 220,65 zł zasiłek okresowy). Powyższy dochód nie przekracza kryterium dochodowego, które wynosi 776,00 zł. Tym samym wnioskodawca spełnia warunki do przyznania zasiłku celowego, określone w art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Uzasadniając wysokość przyznanej pomocy organ wyjaśnił, iż odpowiada ona możliwościom finansowym Ośrodka. MOPR wskazał na ograniczone możliwości finansowe oraz wzrost liczby osób ubiegających się o udzielenie pomocy, co powoduje, że wielkość przyznanych świadczeń musi być limitowana. Nadmienił ponadto, że pomoc społeczna pełni funkcję wspomagania osób i rodzin w rozwiązywaniu trudności życiowych w tym materialnych, a zaspokojenie potrzeb w całości nie zawsze jest możliwe. Organ podał ponadto informację o wysokości zrealizowanej pomocy w formie zasiłków celowych i zasiłków specjalnych celowych w 2023 roku (2.936.005,29 zł) a nadto wskazał, iż średnia wysokość przyznanego zasiłku na osobę wyniosła 72,28 zł. Liczba osób uprawnionych do tych świadczeń w 2023 r. wyniosła 3.385 natomiast w 2024 roku dla MOPR w Szczecinie przeznaczono kwotę 2.967.040,00 zł, zaś analiza potrzeb wskazuje, że liczba osób uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej utrzyma się na poziomie roku 2023. Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji wywodząc w szczególności, że pomoc jest niewystarczająca i jest mu ona niezasadnie obniżana mimo podwyżek cen żywności, opłat mieszkaniowych i pogorszenia się stanu zdrowia. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wydało w dniu 8 kwietnia 2024 r. decyzję Nr SKO.WT.430/1145/2024 na mocy, której utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie, przywołał obowiązujące przepisy i potwierdził uprawnienie odwołującego do otrzymania zasiłku celowego z uwagi na kryterium dochodowe wynoszące w jego przypadku 776,00 zł. Kolegium podkreśliło, że jeżeli chodzi o wysokość przyznanej pomocy to żaden przepis ustawy o pomocy społecznej nie określa wysokości zasiłku celowego i nie podaje kryteriów ustalania tej wysokości, jak i zasadności przyznania zasiłku celowego na określony cel. Przepis wskazuje jedynie, że przyznaje się go w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W tej sytuacji wyznacznikami ustalenia należnej pomocy w postaci zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Nadmieniono, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ I instancji przedstawił dane dotyczące wysokości środków pieniężnych, jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej oraz informacje wskazujące liczbę rodzin oczekujących pomocy i liczbę rodzin, którą Ośrodek planował objąć pomocą. W ocenie Kolegium organ wydający decyzję, dokładnie przywołał wszelkie okoliczności faktyczne i prawne. Pismem z 29 kwietnia 2024 r. A. N. wniósł skargę na powyższą decyzję oświadczając, że pomoc finansowa na opłaty mieszkaniowe oraz telefon była mu "celowo i złośliwie obniżana do wysokości 100% miesięcznych opłat od lipca 2023 r. do stycznia 2024 r.". Przez te działania MOPR zaległości w opłatach wzrosły, gdyż stan zdrowia nie pozwalał skarżącemu na dorabianie. Według informacji MOPR liczba uprawnionych do zasiłków maleje a środki na ten cel rosną w przeciwieństwie do udzielanej skarżącemu pomocy. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 3 października 2024 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała jego stanowisko, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Podkreśliła, że sprzeciw skarżącego budzi przekroczenie przez organy granic uznania administracyjnego. Skarżący podkreślał natomiast, że przyznawaną pomoc przeznaczał głównie na cele mieszkaniowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi. Przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję organu pomocy społecznej przyznającą skarżącemu zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie: opłaty za czynsz za luty 2024 r., zaległości czynszowych oraz zakupu doładowania do telefonu. Stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł. Na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z powyższych przepisów wynika, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego. W rozpatrywanej sprawie organy ustaliły, że dochód uzyskany przez skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nie przekroczył obowiązującego kryterium dochodowego, co uprawniało go do ubiegania się o zasiłek celowy na podstawie art. 39 u.p.s. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej, którego otrzymanie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego wnioskodawcy. Zasiłek ten nie jest przyznawany na zaspokojenie konkretnej potrzeby. Ma on zapewnić wnioskodawcy dochód na zaspokojenie danej potrzeby bytowej. Spełnienie warunków do otrzymania zasiłku obliguje organ do przyznania tego świadczenia, zaś swoboda organu (uznanie) sprowadza się tylko do ustalenia okresu zasiłkowego i wysokości świadczenia – w granicach wyznaczonych ustawą. Przyznając wnioskowane świadczenie organy administracji działają w ramach uznania administracyjnego co oznacza, że przed wydaniem decyzji, organ winien zbadać i wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy, które mogą mieć dla sprawy istotne znaczenie. Motywy decyzji o charakterze uznaniowym nie mogą być bowiem dowolne, muszą mieć związek ze sprawą oraz opierać się na przesłankach o charakterze prawnym. Uprawnienie do działania w ramach uznania administracyjnego oznacza, że na gruncie analizowanego przypadku, do uznania organu pozostawiono stwierdzenie istnienia przesłanek uzasadniających przyznanie pomocy. Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że w każdym przypadku rozstrzygania sprawy administracyjnej organ wydający orzeczenie, także w swych motywach musi uwzględniać obowiązujący porządek prawny. Swoboda uznania organu administracji jest ograniczona tym, że organ stosujący prawo jest zobowiązany mieć na względzie w toku postępowania "interes społeczny i słuszny interes obywateli", o których mowa w art. 7 K.p.a. (por. Janusz Borkowski [w:] Barbara Adamiak Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11. wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2011, str. 396-397). Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia również organu od obowiązku przeprowadzenia postępowania w prawidłowy sposób. Organ ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 K.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art. 77 § 1K.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Wydanie decyzji musi być zatem poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą, z zachowaniem wymogów proceduralnych. Skarżący pismem z 2 lutego 2024 r. wystąpił o zaspokojenie szeregu potrzeb, przy czym zaskarżona decyzja dotyczy części wniosku mającego za przedmiot "pomoc na opłacenie bieżących i zaległych opłat mieszkaniowych" oraz "pomoc w opłacie telefonu". Pozostałe zgłoszone we wniosku potrzeby zostały rozpatrzone osobnymi decyzjami. Z dołączonej do wniosku "informacji o wysokości opłat za lokal" wynika, że owa opłata wynosiła: 460,19 zł. "Saldo właściciela" lokalu wynosiło": – 215,35 zł. Jako koszt doładowania telefonu skarżący wskazał: 25 zł. W świetle powyżej zgłoszonych potrzeb oraz regularnej pomocy uzyskiwanej przez skarżącego w postaci zasiłków celowych, w ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, aby doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. W szczególności nie można tracić z pola widzenia, iż na część ze wskazanych wyżej potrzeb skarżący w tym samym czasie otrzymywał dodatek mieszkaniowy w wysokości 334,70 zł miesięcznie. Dodatek mieszkaniowy co do zasady jest przeznaczony na utrzymanie posiadanego mieszkania. Zatem to powyższa kwota powinna w pierwszej kolejności służyć pokryciu potrzeb na pokrycie opłat za lokal. Stąd nie sposób uznać, aby wskazana wyżej pomoc przyznana przez organ I instancji była nadmiernie zaniżona lub nieadekwatna do wykazywanych potrzeb. Należało mieć też na względzie, że objęty skargą zasiłek został przyznawany w kwocie trzykrotnie wyższej od średniej wysokości zasiłku celowego przyznanego przez Ośrodek. Przy czym nie jest to jedyna pomoc uzyskiwana przez skarżącego z pomocy społecznej w tym samym czasie. Jak wynika bowiem z innych decyzji znajdujących się w aktach w tym samym czasie uzyskał także zasiłek celowy na dofinasowanie leków, pomoc dożywianiu a także korzysta z zasiłku okresowego. Argumentacja skarżącego, iż w okresie wcześniejszym uzyskiwał pomoc w postaci zasiłków celowych w kwotach wyższych niż aktualnie nie daje podstaw do uznania, iż aktualnie jest ona "zaniżana". Organ ma bowiem obowiązek każdorazowo dostosować wysokość świadczeń do aktualnej sytuacji wszystkich podopiecznych. W orzeczeniach sądów administracyjnych wydawanych w sprawach z zakresu pomocy społecznej powszechnie akcentuje się, że wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia z pomocy społecznej uzależnione są przede wszystkim od możliwości finansowych organu przyznającego taką pomoc oraz od ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy (tak np. WSA w Poznaniu w wyroku z 18 czerwca 2020 r., II SA/Po 958/19 oraz w wyroku z 12 marca 2020 r., II SA/Po 963/19; CBOSA). Zwraca się również uwagę, że wyrażona w art. 3 ust. 1 u.p.s. zasada "wspierania" potrzebujących środkami z pomocy społecznej nie oznacza, że organy są obowiązane utrzymywać osoby potrzebujące w pełnym zakresie i finansować wszelkie ich potrzeby. Przeciwnie, wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są z jednej strony od możliwości finansowych organu pomocowego, z drugiej zaś od liczebności grona osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Gospodarując ograniczonymi środkami organ pomocy społecznej nie może zatem dopuścić do sytuacji, w której zachwiane są proporcje świadczeń przyznanych poszczególnym podopiecznym (wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 października 2019 r., II SA/Bd 440/19). Jednocześnie organ pomocy społecznej musi uwzględniać wysokość przyznanych już beneficjentowi świadczeń z pomocy społecznej (wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., I OSK 3346/18) i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, albowiem tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z przepisów art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Organ pomocy społecznej nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 września 2019 r., II SA/Po 318/19). Pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu służące zaspokajaniu wszystkich i wszelkich zgłoszonych potrzeb. Tym samym, nawet w sytuacji, gdy istnieją podstawy do udzielenia pomocy, osoba uprawniona musi liczyć się z tym, że pomoc może nie zostać jej przyznana, bądź jej wymiar może być ograniczony (wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2020 r., II SA/Po 672/19). W konsekwencji więc nie powinno budzić wątpliwości, że organy pomocy społecznej nie są zobowiązane do zaspokojenia wszystkich potrzeb osób ubiegających się o świadczenia, lecz winny dokonać oceny sytuacji uprawnionych i wybrać te wydatki, które w danym momencie są niezbędne i zaspokoją potrzeby zgłaszającego. Co więcej, jak trafnie przyjmuje Naczelny Sąd Administracyjny, "wsparcie organu pomocy społecznej nie może stanowić sposobu na wyrównanie wszystkich niedostatków, nawet o charakterze elementarnym" (wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., I OSK 3936/18). W ocenie Sądu, organ dla potrzeb rozpatrywanej sprawy w należty sposób wyjaśnił sytuację materialno-bytową wnioskodawcy. Trafnie też wziął pod uwagę możliwości organu oraz potrzeby innych osób. Organ wydatkując środki w lutym 2024 r. musiał mieć na względzie, iż kwoty którymi dysponuje mają mu posłużyć na cały rok działalności. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a."), skargę oddalił. Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.