II SA/Sz 388/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. P. na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powołania Komisji konkursowej w konkursie na kandydata na dyrektora Muzeum Oręża Polskiego postanawia: odrzucić skargę. P. P. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Zarządu Powiatu w Kołobrzegu nr 3/2014 z dnia 17 grudnia 2014 r. w sprawie powołania Komisji konkursowej w konkursie na kandydata na dyrektora Muzeum Oręża Polskiego Zarząd Powiatu w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W przedmiotowej sprawie konieczne jest ustalenie, czy skarga spełnia wymóg dopuszczalności, mając na względzie przesłanki przedmiotowe, określające od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."), w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia skargi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Stwierdzenie braku wymienionej na wstępie przesłanki dopuszczalności zaskarżenia o charakterze przedmiotowym uniemożliwia nadanie biegu skardze, co skutkować będzie jej odrzuceniem. Z treści skargi wynika, że jej przedmiotem P. P. uczynił uchwałę organu powiatowego, wyrażającą czynność powołania członków komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na kandydata na dyrektora samorządowej instytucji kultury. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że przeprowadzenie konkursu na wyższe stanowiska w służbie cywilnej (postępowanie konkursowe), jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Postępowanie konkursowe tego rodzaju ma na celu rozstrzyganie o wyborze kandydata, a nie o treści stosunku pracy lub stosunku służbowego osoby uczestniczącej w konkursie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 lipca 2006 r., sygn. akt I OPS 7/05, opubl. w ONSAiWSA 2007/1/2, Prok.i Pr.-wkł. 2006/12/39, Wokanda 2006/10/34, ZNSA 2006/6/114). Tożsamy charakter sprawy z zakresu administracji publicznej dotyczy konkursu na stanowiska kierownicze w jednostkach, których organizatorem jest samorząd terytorialny. Jednakże nie każda czynność podejmowana w przebiegu takiego konkursu podlegać będzie zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie należy mieć na względzie uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 5/14 (opubl. w Lex nr 1665184), stanowiącą odpowiedź na zagadnienia prawne związane z procedurą konkursową prowadzącą do powołania dyrektora placówki oświatowej. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, powołana uchwała obrazuje przebieg rozumowań interpretacyjnych, które powinny znaleźć zastosowanie przy ocenie postępowania konkursowego w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora w samorządowej instytucji kultury. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wskazał, że poszczególne akty lub czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły publicznej nie mają charakteru samodzielnego i odrębnego ponieważ stanowią pewien ciąg zdarzeń. Organ prowadzący jednostkę organizacyjną ogłasza konkurs, określa jego warunki i powołuje komisję konkursową, która w jego imieniu prowadzi część postępowania. Po otrzymaniu dokumentacji konkursu organ prowadzący wykonuje przysługujące mu uprawnienia w zakresie kontroli prawidłowego przebiegu konkursu. Etapem kończącym to postępowanie jest dopiero zarządzenie organu prowadzącego szkołę publiczną o zatwierdzeniu konkursu albo o jego unieważnieniu i zarządzeniu ponownego konkursu, a następnie akt organu prowadzącego szkołę w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Z powyższego wynika, że stanowisko dyrektora szkoły powierza organ prowadzący szkołę, a konkurs jest tylko elementem tego postępowania. Sprawę powołania i odwołania dyrektora instytucji kultury reguluje ustawa z dnia 25 października 1991 r. ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406 ze zm.), zwanej dalej "u.o.p.d.k". Stosownie do art. 15 ust. 1 ww. ustawy, dyrektora Instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16 ustawy. W celu przeprowadzania konkursu (art. 16 ust. 4 u.o.p.d.k.), organizator powołuje komisję konkursową w składzie: 1) trzech przedstawicieli organizatora; 2) dwóch przedstawicieli ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego; 3) dwóch przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu art. 24125a Kodeksu pracy, działających w tej instytucji kultury; 4) dwóch przedstawicieli stowarzyszeń zawodowych lub twórczych właściwych ze względu na zakres działania tej instytucji kultury. Organizację i tryb przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury, określił Minister Kultury w rozporządzeniu z dnia 30 czerwca 2004 r. (Dz. U. Nr 154, poz. 1629). Z § 1 powołanego rozporządzenia wynika, konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury, ogłasza właściwy organizator. W postanowieniu o ogłoszeniu konkursu, organizator określa w szczególności formalne kryteria wyboru kandydatów oraz termin rozpoczęcia i przewidywany termin zakończenia postępowania konkursowego (§ 2 rozporządzenia). W celu przeprowadzenia konkursu (§ 4 rozporządzenia) właściwy organizator: 1) powołuje członków komisji konkursowej, zwanej dalej "komisją"; 2) określa szczegółowy tryb pracy komisji; 3) wyznacza przewodniczącego komisji spośród jej członków. Do zadań komisji należy: 1) określenie kryteriów oceny przydatności kandydata; 2) przeprowadzenie postępowania konkursowego; 3) sporządzanie protokołów z posiedzeń komisji; 4) przekazywanie wyników konkursu wraz z jego dokumentacją organizatorowi. Po dokonaniu czynności, o której mowa w ust. 1 pkt 4, komisja kończy działalność. W ramach postępowania konkursowego komisja: 1) ustala spełnienie warunków określonych w ogłoszeniu o konkursie; 2) przeprowadza rozmowę z kandydatem. Analiza przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej i powołanego rozporządzenia, wskazuje, że ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego, co świadczy o tym, że nie mają one charakteru samodzielnego i odrębnego. Pojęcie postępowania konkursowego należy przy tym rozumieć szerzej niż mogłoby to wynikać z literalnej wykładni powołanych w sprawie przepisów. Będzie to zatem zarówno postępowanie mające na celu powołanie komisji mającej przeprowadzić właściwy konkurs oraz postępowanie prowadzone już przez tę komisję a zmierzające do wyłonienia kandydata na dyrektora właściwej jednostki (por. także wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1525/09, opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że czynność właściwego organizatora o powołaniu komisji konkursowej nie jest rozstrzygnięciem mającym postać aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., które podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Przedmiotowa czynność nie jest rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, czy też aktem lub czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, ani też nie jest aktem prawa miejscowego lub też "innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej". Kontrolą sądową nie mogą być objęte wszystkie kolejne czynności lub akty wydane w poszczególnych etapach postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Kontrola ta nie musi obejmować rozstrzygnięć wstępnych, pod warunkiem, że ostatecznie rozstrzygnięcie podlega kontroli sądowej, a w jego ramach ewentualne uchybienia przy wyłanianiu komisji konkursowej, które mogą mieć wpływ na końcowy wynik konkursu. Mając na względzie okoliczności niniejszej sprawy uznać należy, że przedmiotowej kontroli sądowej może podlegać akt powołania dyrektora instytucji kultury (akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.), który jest wydawany przez organ wykonawczy samorządu terytorialnego. W przedmiotowym przypadku, jest nim uchwała Zarządu Powiatu w Kołobrzegu Nr 15/2015 z dnia 19 stycznia 2015 r. w sprawie powołania dyrektora Muzeum Oręża Polskiego w Kołobrzegu, której zaskarżenie przez uczestnika konkursu uzależnione jest od uprzedniego wyczerpania środka prawnego w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa, do którego odsyła art. 87 w zw. z art. 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.). Powołana uchwała jest właśnie wynikiem dokonanej przez organ obligatoryjnej oceny konkursu, w tym prawidłowości powołania komisji konkursowej, jak również oceny innych ewentualnych rozstrzygnięć wstępnych wydanych na poszczególnych etapach postępowania konkursowego. W świetle powyższego skargę jak niedopuszczalną należało odrzucić, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.