II SA/Sz 390/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lipca 2010r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji zatwierdzającej aktualizację gleboznawczej klasyfikacji gruntów oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] r. H. P. zwróciła się do Starosty o wydanie decyzji zatwierdzającej zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nr [...], obręb nr [...] miasta [...]. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Starosta zatwierdził aktualizację gleboznawczej klasyfikacji gruntów w działce nr [...], w obrębie [...] miasta [...], stanowiącej własność H. P., w oparciu o przedłożone przy wniosku dokumenty: mapę klasyfikacyjną uzupełniającą, protokół z przeprowadzonego w dniu [...] r. badania użytków i klas gruntów sporządzone przez klasyfikatora gruntów Z. W., protokół sprawdzenia klasyfikacji gruntów z dnia [...] r. sporządzony przez Wojewódzkiego Inspektora ds. Klasyfikacji Z. P. oraz wykaz zmian danych ewidencyjnych z dnia [...] r. sporządzony przez geodetę J. K. Pismem z dnia [...] r. H. P., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego T. B., wystąpiła o: - zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] r., znak: [...] polegającą na dopisaniu w sentencji "począwszy od dnia [...] roku"; - przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków: A. B. - Prezesa Zarządu Firmy A., Z. P. - rzeczoznawcy majątkowego oraz Z. W. - klasyfikatora gruntów. W uzasadnieniu wnioskodawczyni podniosła, że: - we wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej aktualizację gleboznawczej klasyfikacji gruntów w działce nr [...], położonej w obrębie [...] miasta [...] nie wskazała terminu, od którego aktualizacja ma obowiązywać. Stąd decyzja nie określa terminu obowiązywania aktualizacji; - przysługuje jej zgodnie z art. 155 Kpa słuszny interes strony, bowiem zmiana decyzji w zakresie określonym we wniosku stanowić będzie podstawę do wznowienia postępowania podatkowego - w sprawie podatku od nieruchomości. Starosta wszczął postępowanie w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] r. znak: [...], jednocześnie zawiadamiając stronę o możliwości zapoznania się z dokumentacją zebraną w przedmiotowej sprawie. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] organ I instancji odmówił zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] r. zatwierdzającej aktualizację gleboznawczej klasyfikacji gruntów w działce nr [...], położonej w obrębie [...] miasta [...], stanowiącej własność H. P. H. P. odwołała się od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z dnia [...] r., znak [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście, zarzucając jej: - naruszenie przepisu art. 22 ust. 2 - 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez ich błędne zastosowanie i niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż aktualizacja gleboznawcza klasyfikacji gruntów nie może być dokonana z datą wcześniejszą niż data wydania decyzji aktualizacyjnej; - naruszenie przepisu §§ 4 - 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97), poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii (protokołu) klasyfikatora gruntów w celu określenia przeznaczenia (klasy) gruntów działki nr [...], w obrębie [...] miasta [...] począwszy od dnia [...] roku; - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 155Kpa, względnie art. 154 Kpa poprzez przyjęcie, iż strona w trybie nadzwyczajnym nie jest uprawniona do żądania zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] r. znak: [...]; - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 107 § 3 Kpa poprzez zaniechanie zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa w zakresie niedopuszczalności aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów z datą wcześniejszą niż data wydania decyzji aktualizacyjnej; - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 w związku z art. 77 Kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niepodjęcie kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy; - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 78 Kpa poprzez nieuwzględnienie przeprowadzenia dowodów żądanych przez stronę; - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 80 Kpa poprzez wydanie decyzji bez oceny całokształtu materiału dowodowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] r., numer [...] po rozpatrzeniu odwołania H. P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, iż H. P. nabyła aktem notarialnym nr Repetytorium [...] numer [...], w dniu [...] r. nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], położoną w obrębie [...] miasta [...]. Następnie, w dniu [...] r., złożyła wniosek do Starosty o wydanie decyzji zatwierdzającej zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nr [...], obręb [...], przedkładając wymaganą dokumentację tj.: mapę klasyfikacyjną uzupełniającą, protokół z badania użytków i klas gruntów, protokół sprawdzenia klasyfikacji i wykaz zmian danych ewidencyjnych. Zgodnie z wymogami §§ 4 - 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, aktualizację klasyfikacji gruntów wykonuje klasyfikator, który określa typ i klasę gleby oraz ustala na gruncie kontury poszczególnych typów gleb i kontury klas gleby wraz ze sporządzeniem potrzebnej dokumentacji. Czynności te podlegają kontroli przez inspektora ds. klasyfikacji gruntów. Zasadą jest, iż ustalenia klas gruntów dokonuje się w odniesieniu do aktualnego stanu na gruncie. Wszelkie czynności klasyfikatora na gruncie odnoszą się wyłącznie do stanu aktualnie zastanego. W ramach wykonywanych czynności klasyfikator nie tylko nie bada, a wręcz nie jest upoważniony do czynienia ustaleń, co do ewentualnych klas gleby w przeszłości. Jego zadaniem jest wyłącznie określenie aktualnych klas gruntów, albowiem do czynienia takich ustaleń i tylko w takim zakresie, upoważniają go przepisy prawa. Na podstawie przedłożonej przez stronę dokumentacji, zgodnie z §§ 8 - 9 ww. rozporządzenia Starosta wydał decyzję z dnia [...] r. znak: [...] zatwierdzającą aktualizację klasyfikacji gruntów na działce nr [...], obr. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] r. Organ odwoławczy stwierdził, iż przepisy rozporządzenia o klasyfikacji gruntów nie przewidują wydania decyzji z podaniem daty, od kiedy ma obowiązywać (daty wstecznej). Przyjmuje się ogólną zasadę, że decyzja obowiązuje od daty, od kiedy stała się ostateczna. Powyższa decyzja stała się podstawą do wprowadzenia przez Starostę, zgodnie z § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), zmian w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z § 44 pkt 2 i § 45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków jednym z podstawowych zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów jest utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do baz danych ewidencyjnych. Zaniedbaniami zgłoszenia zmian danych ewidencyjnych dotyczących klasyfikacji gruntów na działce nr [...], w obrębie [...] nie można więc obciążać organu prowadzącego ewidencję. Jeżeli zmiana sposobu użytkowania faktycznie nastąpiła wcześniej, to stwierdzić należy, że poprzedni właściciele nieruchomości – Spółka A. - właściciel do dnia [...]r. oraz Spółka B. - właściciel do dnia [...] r., mimo ciążącego na nich obowiązku zgłaszania właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w tym klasyfikacji gruntów, zgodnie z art. 22 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie podjęli żadnych kroków, aby doprowadzić do uaktualnienia stanu figurującego w ewidencji gruntów i budynków ze stanem faktycznym na gruncie. Wszelkie zaniedbania związane z niezgłoszeniem zmian danych objętych tymi rejestrami obciążają właściciela nieruchomości. Niedopełnienie tego obowiązku jest obciążone sankcją karną stosownie do art. 48 pkt 5 ww. ustawy. Jeżeli zatem w odpowiednim czasie właściciel nie zgłosił odpowiednich zmian, to nie może żądać, w późniejszym okresie, wprowadzenia do omawianych rejestrów zmian danych o charakterze historycznym. W świetle powyższych wyjaśnień zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 22 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, §§ 4 - 7 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów oraz art. 155 względnie art. 154 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (zarzuty pkt [...] - [...]), sprowadzające się do kwestionowania niedopuszczalności aktualizacji gruntów z datą wcześniejszą niż data wydania decyzji aktualizacyjnej, w ocenie organu odwoławczego, jawią się jako bezzasadne. Organ I instancji wprawdzie dość pobieżnie uzasadnił swoje stanowisko w zakresie niedopuszczalności aktualizacji z datą wsteczną, nie mniej jednak stanowisko to w swej istocie było prawidłowe. Przedmiotem aktualizacji klasyfikacji gruntów jest ustalenie klas gleb na dzień klasyfikacji. Nawet stwierdzenie prawdziwości tez dowodowych, które miały być wykazane przy pomocy środków dowodowych przytoczonych przez stronę, nie było przydatne do wyjaśnienia istoty sprawy. Skoro bowiem, celem postępowania klasyfikacyjnego jest ustalenie aktualnej klasy gruntów to dla rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji nie ma znaczenia jaka klasa gruntów była w przeszłości. Ustalenie gleboznawczej klasyfikacji powinno się odbywać w trybie ściśle określonym przepisami prawa, a zatem powinno być poprzedzone przeprowadzeniem stosownych czynności badawczych na gruncie i opisane w stosownym protokóle zgodnie ze stanem faktycznym na dzień badania. Uzyskane w ten sposób dowody nie mogą być zastępowane dowodami z zeznań świadków. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, walor dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność ustalenia klasyfikacji gruntów na dzień [...] r. jest nie do przyjęcia. Powyższa decyzja została zaskarżona przez H. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 22 ust. 2 - 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego błędne zastosowanie i niewłaściwą wykładnię polegające na przyjęciu, iż aktualizacja gleboznawcza klasyfikacji gruntów nie może być dokonana z datą wcześniejszą niż data wydania decyzji aktualizacyjnej, w konsekwencji czego organ odmówił zmiany decyzji ostatecznej Starosty z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzającej aktualizację gleboznawczej klasyfikacji gruntów w działce nr [...], położonej w obrębie [...] miasta [...] polegającej na dopisaniu w sentencji decyzji "począwszy od dnia [...] roku", b) §§ 4 - 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii (protokołu) klasyfikatora gruntów w celu określenia przeznaczenia (klasy) działki nr [...], w obrębie [...] miasta [...] począwszy od dnia [...]r., c) § 45 rozporządzenia Ministra Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego błędne zastosowanie i niewłaściwą wykładnię polegające na przyjęciu, iż wprowadzenie udokumentowanych zmian w gleboznawcza klasyfikacji gruntów nie może określać daty wcześniejszej wprowadzenia tych zmian niż data wydania decyzji zatwierdzającej aktualizację gleboznawczą klasyfikację gruntów, d) § 47 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego błędne zastosowanie i niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż za niedopuszczalne należy uznać środki dowodowe przytoczone przez skarżącą w niniejszej sprawie. II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: a) art. 155 Kpa względnie art. 154 Kpa poprzez przyjęcie, iż strona w trybie nadzwyczajnym nie jest uprawniona do żądania zmiany decyzji ostatecznej Starosty zatwierdzającej aktualizację gleboznawczej klasyfikacji gruntów za okres poprzedzający [...] roku (data wydania pierwotnej decyzji aktualizacyjnej), b) art. 107 § 3 Kpa poprzez zaniechanie zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa w zakresie niedopuszczalności aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów z datą wcześniejszą niż data wydania decyzji aktualizacyjnej, c) art. 7 w związku z art. 77 Kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, d) art. 78 Kpa poprzez nieuwzględnienie przeprowadzenia dowodów żądanych przez stronę, e) art. 80 Kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez oceny całokształtu materiału dowodowego. Wskazując na powyższe skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] roku (znak [...]) i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. H. P. stwierdziła, iż istota sporu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym sprowadza się do konieczności rozstrzygnięcia co do dopuszczalności aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów z datą wcześniejszą niż data wydania decyzji aktualizacyjnej. W zaskarżonej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyraził pogląd, iż przedmiotem klasyfikacji gruntów jest ustalenie klas gleb na dzień klasyfikacji i nawet stwierdzenie prawdziwości tez dowodowych, które miały być wykazane przy pomocy środków dowodowych przytoczonych przez stronę nie byłoby przydatne do wyjaśnienia sprawy. W ocenie organu ustalenie gleboznawczej klasyfikacji powinno być poprzedzone przeprowadzeniem stosownych czynności badawczych na gruncie i opisane w stosownym protokole, zgodnie ze stanem faktycznym na dzień badania. Konkluzja ta była następstwem uznania przez organ podatkowy, iż walor dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność ustalenia klasyfikacji gruntów na dzień [...] r. jest nie do przyjęcia i w związku z powyższym zarzuty naruszenia art. 7 w związku z art. 77, art. 78 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego jawią się jako bezzasadne. W ocenie skarżącej, takie stanowisko jest rażąco błędne i doprowadziło do niesłusznej odmowy zmiany decyzji aktualizacyjnej, co w konsekwencji nie pozwala skarżącej na wznowienie postępowania podatkowego i zmianę ostatecznych decyzji ustalających wysokość zobowiązań podatkowych. Skarżąca podniosła, iż przepisy prawa tj. art. 155 Kpa pozwalają na zmianę decyzji ostatecznej w każdym czasie, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W niniejszej sprawie brak jest przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się zmianie decyzji zatwierdzającej aktualizację gleboznawczą klasyfikacji gruntów w zakresie terminu wprowadzenia zmian do gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Określenie wstecznej daty aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów jest wyraźnie dopuszczalne w orzecznictwie sadów administracyjnych. Takie stanowisko potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r., sygn. akt [...], zgodnie z którym "ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, w tym i w postępowaniu podatkowym (art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - prawo geodezyjne i kartograficzne). Jeżeli skarżący kwestionuje zawarte tam dane, winien najpierw wystąpić o ich korektę, w trybie określonym w powołanym akcie prawnym. Następnie, w przypadku uwzględnienia jego zastrzeżeń, na podstawie zmienionych danych z ewidencji wnosić o wzruszenie ostatecznych decyzji ustalających wysokość zobowiązań podatkowych. Ponadto w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, [...] z dnia [...] r. wskazano, iż "dopiero po skutecznym podważeniu terminu obowiązywania zmian w ewidencji gruntów i budynków, które na dzień rozpatrywania sprawy są bezwzględnie wiążące dla organów podatkowych - byłoby możliwe ewentualne wznowienie postępowania podatkowego i określenie wysokości zobowiązania w innej kwocie." Stąd - co do zasady - wniosek strony o zmianę decyzji ostatecznej Starosty z dnia [...] r. Nr [...], zatwierdzającej aktualizację gleboznawczej klasyfikacji gruntów w działce nr [...], położonej w obrębie [...] miasta [...], polegającej na dopisaniu w sentencji decyzji "począwszy od dnia [...] roku" jest - wbrew stanowisku Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego - dopuszczalny. Bez znaczenia, w ocenie skarżącej, w tym przypadku są wskazywane przez organ zaniechania poprzedniego właściciela w zakresie aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji działki nr [...] oraz uchybienie przez poprzedniego właściciela terminowi określonemu w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wskazany w tym przepisie 30-dniowy termin do wprowadzenia zmian w rejestrze gruntów (liczony od dnia powstanie tych zmian), nie jest bowiem terminem zawitym i uchybienie temu terminowi nie odbiera stronie uprawnienia do żądania wprowadzenia zmian w gleboznawczej klasyfikacji gruntów od dnia, w którym faktycznie takie zmiany nastąpiły. Mając powyższe na uwadze bezprzedmiotowy jest pogląd Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zgodnie z którym "Jeżeli w odpowiednim czasie właściciel nie zgłosił odpowiednich zmian (danych ewidencyjnych dotyczących klasyfikacji gruntów), to nie może żądać, w późniejszym okresie, wprowadzenia do omawianych rejestrów zmian danych o charakterze historycznym." Za błędne należy uznać również stanowisko jakoby "zaniedbaniami zgłoszenia zmian danych ewidencyjnych dotyczących klasyfikacji gruntów (...) nie można obciążać (...) organu prowadzącego ewidencję". Strona ma bowiem w każdym czasie uprawnienie do złożenia wniosku o aktualizację gleboznawczej klasyfikacji gruntu i nie może być w tym zakresie obciążona ewentualnymi zaniechaniami poprzedniego właściciela nieruchomości. Skarżąca wskazała, iż przepisy prawa nie zabraniają aktualizacji klasyfikacji gruntów z datą wsteczną, w szczególności takiego zakazu nie można wysnuć, jak to czyni Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, z samego faktu, iż przepisy prawa nie przewidują wydania decyzji z podaniem daty od kiedy ma obowiązywać. Prawidłowość stanowiska skarżącej, jej zdaniem, potwierdza także przepis § 45 rozporządzenia Ministra Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który wskazuje, iż aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Powołany przepis nie zakazuje udokumentowania okresu sprzed wydania decyzji i tym samym wydania decyzji ze wskazaniem daty, od której aktualizacja obowiązuje. W ocenie H. P., chybiony jest zatem całkowicie pogląd Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że "Przedmiotem aktualizacji klasyfikacji gruntów jest ustalenie klas gleb na dzień klasyfikacji. Nawet stwierdzenie prawdziwości tez dowodowych, które miały być wykazane przy pomocy środków dowodowych przytoczonych przez stronę nie byty przydatne do wyjaśnienia istoty sprawy. Skoro bowiem, celem postępowania klasyfikacyjnego jest ustalenie aktualnej klasy gruntów dla rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji nie ma znaczenia jaka klasa gruntów była w przeszłości" . Pogląd taki nie wynika z przepisów prawa lecz z oceny organu. Taka ocena prawna organu musi wynikać jednak z przepisów prawa, które powinny być wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a obowiązkowi takiemu organ uchybił, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 Kpa. W ocenie strony, przepisy prawa nie zakazują organowi czynienia własnych ustaleń w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, tak w zakresie przeznaczenia (klasy) gruntów, jak i okresu, w którym mają one określone przeznaczenie. Potwierdza takie stanowisko wyrok z dnia [...] r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sygn. akt [...], zgodnie z którym "Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków może nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialnotechnicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia, albo w drodze decyzji. Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia, stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. Przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego - materiału źródłowego - mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny – przyjęty do zasobu – jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot. W ocenie skarżącej, zgodzić się należy z Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów powinno odbywać się w trybie ściśle określonym przepisami prawa, a zatem powinno być poprzedzone przeprowadzeniem stosownych czynności badawczych na gruncie i opisane w stosownym protokóle, zgodnie ze stanem faktycznym na dzień badania. Skarżąca nie domaga się zastąpienia powołanych wyżej dowodów dowodami z zeznań świadków oraz dowodami z dokumentów. Wnioskowane dowody, w tym dowody z zeznań świadków, mają służyć ustaleniu daty, od której dokonana już zmiana klasyfikacji gruntów powinna obowiązywać. Podkreślić należy, że sam przepis § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dopuszcza wprost zgromadzenie i przeprowadzenie dodatkowych dowodów, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień. Nie jest zatem wykluczone postępowanie dowodowe w szerszym zakresie aniżeli tylko postępowanie z "odpowiednich dokumentów", o których mowa w § 47 ust. 1 powołanego rozporządzenia czyli projektu klasyfikacji gruntów. Brak jest zatem podstaw prawnych do przyjęcia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, iż wnioskowane przez skarżącą dowody są niedopuszczalne w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego. Taki zakaz przeprowadzenia określonych dowodów (np. przesłuchania świadków) musiałby wynikać wprost z ustawy, czy też rozporządzenia. Żaden z zapisów ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, nie zabrania stronie, dopuszczalnymi w Kpa dowodami wykazywania, iż zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów powinny być wprowadzone z określona datą. W tym miejscu skarżąca wskazała, za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] roku w sprawie o sygn. akt: [...], że cyt.: "zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującymi wadliwość decyzji. "Obowiązek ten dotyczy zebrania całego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok NSA z dnia [...] r. w sprawie o sygn. akt: [...] publ.: [...], nr [...], poz. [...]). Mało tego jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] r., [...] (niepublikowany) "obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na strony". Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wbrew zasadom określonym w art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa uznał, iż zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jest prawidłowe zakładając, iż pogląd prawny o niedopuszczalności zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów z datą poprzedzającą datę wydania decyzji "aktualizacyjnej" jest poglądem jedynie słusznym. Reasumując, zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty z dnia [...] r. (znak: [...]) powinny zostać uchylone w całości. Skarżąca wykazała bowiem, iż jej wniosek złożony w trybie art. 155 Kpa względnie art. 154 Kpa jest dopuszczalny (nie sprzeciwiają się mu przepisy prawa, przemawia za nim słuszny interes strony), w konsekwencji czego strona w trybie nadzwyczajnym jest uprawniona do żądania zmiany decyzji ostatecznej Starosty z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzającej aktualizację gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art.154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "Kpa", decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Natomiast zgodnie z art.155 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przyjęty w przepisach art. 154 i 155 podział decyzji ostatecznych na decyzje, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa i decyzje, na mocy których strona nabyła prawo, wyklucza istnienie sytuacji, w których właściwy organ administracji publicznej byłby uprawniony do alternatywnego zastosowania jednego z wymienionych przepisów w celu uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej. Nie oznacza to jednak, że organ może zadowolić się ustaleniem, że decyzja ostateczna nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 154 i na tej podstawie przyjąć, że jest to decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo. Przyjęcie, że decyzja ostateczna podlega przepisom art. 155 wymaga od organu administracji publicznej pozytywnego rozstrzygnięcia kwestii, czy decyzja ta tworzy prawo dla strony i uzasadnienia tego stanowiska. W niniejszej sprawie, pomimo braku szczegółowego wyjaśnienia, rozpatrując alternatywny wniosek strony o zmianę decyzji ostatecznej "na podstawie art.155 Kpa względnie art.154 Kpa", organy obu instancji rozpoznały sprawę w oparciu o art.155 Kpa. Jakkolwiek jest to uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, to jednak należy uznać, że nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Prawidłowo bowiem organy uznały, iż decyzja zatwierdzająca aktualizację gleboznawczej klasyfikacji gruntów jest decyzją na mocy której, strona nabyła prawo i dlatego też, do jej uchylenia bądź zmiany powinien mieć zastosowanie art.155 Kpa. Kwestia ta nie jest sporna. Decyzje podejmowane w trybie art. 155 Kpa mają charakter decyzji uznaniowych. Istotą postępowania prowadzonego w tym trybie jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 Kpa uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 Kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, Lex nr 320845). Tak więc, postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 Kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z przepisu art. 155 wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w przepisie art. 16 § 1 zdanie 2, należy przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 jest wyłącznie stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, wówczas może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może zaś polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej (I SA/Sz 524/08 z dnia 25.02.2009 r., LEX 481508 ). Stwierdzić należy, że decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art.7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art.6 Kpa wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art.104 Kpa, lecz podstawę jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Tak więc działanie organów administracji publicznej, wyrażające się w formie decyzji, powinno wynikać z przepisu prawa materialnego, a organ nie może nałożyć obowiązku ani odmówić przyznania uprawnienia, jeżeli nie wskaże, ze upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa. Oznacza to konieczność wskazania wyraźnego przepisu prawa materialnego jako podstawy podjęcia decyzji administracyjnej. Dopiero wówczas organ administracyjny, działający na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Jedną z podstawowych zasad obowiązujących przy wydawaniu decyzji administracyjnych jest zasada rozstrzygania sprawy w oparciu o stan faktyczny i stan prawny obowiązujący w dacie orzekania. Strona ubiegając się o wydanie decyzji zatwierdzającej aktualizację gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie wnosiła o ustalenie klasyfikacji z terminem wcześniejszym od terminu wydania decyzji, stąd organ na tę okoliczność nie przeprowadzał postępowania dowodowego. Jak wyżej zaznaczono, rozpoznanie sprawy w trybie art.155 Kpa, następuje w tym samym stanie faktycznym i prawnym, który był podstawą wydania decyzji pierwotnej. W świetle powyższego zarzuty skarżącej dotyczące nieuwzględnienia jej wniosków dowodowych są całkowicie pozbawione podstaw. Interes społeczny, w odniesieniu do ewidencji gruntów i budynków, polega na jej aktualności i zgodności ze stanem faktycznym. Zadaniem organów w tym zakresie jest utrzymywanie ewidencji w stanie aktualności i zgodności z dokumentami i danymi źródłowymi. Nie stanowi zatem przekroczenia granic uznania przyjęcie, że stan zgodności ujawnionych w ewidencji danych z aktualnym stanem faktycznym sprzeciwia się, ze względu na interes społeczny, uchyleniu decyzji i wprowadzeniu tych danych z datą wsteczną – od [...] r. Jak słusznie zauważył tut. Sąd w wyroku z dnia 29.04.2010 r. sygn. akt I SA/Sz 186/10 ( www.orzeczenia.nsa.gov.pl ) "dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art.194 Ordynacji podatkowej, a zatem - w myśl tego przepisu – stanowią one dowód tego, co zostało w nich stwierdzone" (odpowiednio art.76 § 1 Kpa). Wniosek skarżącej o zmianę decyzji poprzez określenie, iż decyzja zatwierdzająca gleboznawczą klasyfikację gruntów obowiązuje od [...] r. ma na celu uznanie, że przedmiotowe grunty już wcześniej powinny być traktowane jako użytki rolne, nie podlegające podatkowi od nieruchomości. "Akceptacja takiego stanowiska oznaczałaby m.in., iż grunty te w tym okresie w ogóle nie podlegałyby opodatkowaniu, bowiem nie będąc w tym czasie sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne, nie podlegałyby również opodatkowaniu podatkiem rolnym. Zgodnie bowiem z cytowanym wyżej przepisem art.1 ustawy o podatku rolnym, opodatkowaniu takim podatkiem podlegają "grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne"." Oceniając uzasadnienie zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, iż jakkolwiek nie do końca wyjaśnia ono podstawę prawną wydanej decyzji, to jednak stwierdzone naruszenie art.107 § 3 Kpa nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.