II SA/Sz 391/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od W. Z. na rzecz skarżącego J. K. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] r., nr[..] , wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. K. i C. W. - przedstawicieli Ligi Ochrony Przyrody Okręg w S. od decyzji Starosty K. nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - stwierdził niedopuszczalność ww. odwołania. Wojewoda wskazał, że dniu [...] r. wpłynęło odwołanie J. K. i C. W. od decyzji Starosty K. nr[..] , znak:[...] z dnia [...] r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia Spółka A. z o.o. w W. na budowę Farmy Wiatrowej R.. W toku postępowania przed organem I instancji o udzielenie pozwolenia na budowę ww. farmy wiatrowej J. K. i C. W. występowali w imieniu Ligi Ochrony Przyrody Okręg w S. i domagali się uznania reprezentowanej przez nich organizacji za uczestnika postępowania. Organ podał, że Starosta K. w pismach [...] r., znak: [...] oraz z dnia [..] r., znak: [...] wyjaśnił, że ani skarżącym, ani reprezentowanej przez nich organizacji - Lidze Ochrony Przyrody Okręg w S. nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie stosuje się art. 31 K.p.a. To oznacza, że w postępowaniach w sprawie wydania pozwolenia na budowę co do zasady nie jest możliwe dopuszczenie do udziału w nim organizacji społecznych. Dopuszczenie takie jest możliwe tylko w wyjątkowych sytuacjach, o których mowa w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, tj. w sytuacjach wskazanych w art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z tym przepisem dla wzięcia udziału organizacji społecznej w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę niezbędne jest ustalenie, że dane postępowanie zakwalifikowane jest jako postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Możliwość udziału społeczeństwa, w tym także organizacji społecznej, zagwarantowana jest w postępowaniu, w ramach którego dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia (art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c tej ustawy). W niniejszej sprawie w decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach wprost rozstrzygnięto, że nie nakłada się obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Wniosku o przeprowadzenie takiej oceny nie złożył również inwestor. Dodatkowo, wniosek o pozwolenie na budowę nie zawiera zmian w stosunku do wymagań określonych w ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a Starosta K. takich zmian dotychczas nie stwierdził. W świetle powyższego, Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żaden przypadek obligujący do przeprowadzenia w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oceny oddziaływania na środowisko. To z kolei oznacza, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w związku z czym w niniejszym postępowaniu przepisy prawa uniemożliwiają dopuszczenie do udziału w nim jakiejkolwiek organizacji społecznej. Jednocześnie organ odwoławczy, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 122/11, zaznaczył, że nawet gdyby zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane organizację społeczną można byłoby dopuścić do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, musi ona spełnić wymogi określone w art. 31 § 1 K.p.a., tj. musi wykazać, że jest to uzasadnione jej celami statutowymi oraz że za dopuszczeniem takim przemawia interes społeczny. W ocenie Wojewody, Ligia Ochrony Przyrody Okręg w S. nie wykazała, że dopuszczenie jej do udziału w ww. postępowaniu jest uzasadnione celami statutowym i że przemawia za tym interes społeczny. Istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może być zaspokajanie "partykularnych interesów" samej organizacji, jak i jej członków, lecz zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Końcowo organ ten podał, że w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę krąg stron postępowania ustala się na podstawie przepisu szczególnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w tego rodzaju postępowaniach są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu uznaje się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane). Przepisami odrębnymi w niniejszej sprawie są przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r., Nr 120, poz. 826). Zgodnie z załącznikiem do tego rozporządzenia dopuszczalny poziom hałasu w środowisku dla terenów zabudowy zagrodowej, rekreacyjno-wypoczynkowej, maksymalny dopuszczalny poziom hałasu emitowany przez obiekty inne niż drogi lub linie kolejowe oraz działalność będącą źródłem hałasu w ciągu dnia nie może przekraczać 55 dB, zaś w ciągu nocy 45 dB. Zabudowana nieruchomość w postaci działki nr [...] w obrębie S. należąca do A. i C. W. oddalona jest od najbliżej położonej wieży wiatrowej w odległości 800 m i nie znajduje się w strefie ponadnormatywnego hałasu. Z kolei, J. K. nie wskazał nieruchomości, których jest właścicielem i które mogłyby być poddane analizie pod kątem ustalenia obszaru oddziaływania obiektu. Na powyższe postanowienie Wojewody J. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., uzupełnioną pismem procesowym z dnia [...] r. Zdaniem J. K., zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, bowiem jest niezgodne z ustaleniami zawartymi w zarządzeniu Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie powołania Gminnej Komisji Urbanistyczno- Architektonicznej, w protokole z dnia [...] r. z posiedzenia ww. Komisji i z dnia [...] r. z przeprowadzonej dyskusji publicznej, a także z wypowiedzią Wójta Gminy Ś., opublikowaną w Dzienniku Powiatu K. z dnia [..] r. Skarżący wyjaśnił, że w ww. protokole z dnia [...]r. wskazano, że teren w odległości 2 km od miejscowości R. będzie przeznaczony na zabudowę rekreacyjno- agroturystyczną, a tereny Obszaru chronionego krajobrazu będą wyłączone z zabudowy elektrowni wiatrowych. Od R. planuje się jednak zabudowę w odległości 610 m, mimo tych zapewnień. Podobnie, z protokołu z dnia [...] r. wynika, że obszar[..] " [...] wchodzi na teren zmiany studium gminy Ś.. W rejonie R. w obszarze "[...] " [..] - nie będą lokalizowane elektrownie wiatrowe. Jednakże trzy wiatraki planowane są już w ww. rejonie. J. K. podkreślił, że Liga Ochrony Przyrody jako organizacja społeczna winna mieć możliwość występowania na prawach strony, a celowo jest odrzucana przez Starostwo Powiatowe w K. P.. On sam – jako strona kilkakrotnie przekazywał dokumenty do Urzędu Gminy w Ś. i w K., z których wynika, że posiada kilka działek w R., na które będzie oddziaływała elektrownia wiatrowa. Na dowód przedłożył wydruk kontrolny z ewidencji gruntów działek nr[...] . Skarżący podniósł również, że brak odrolnienia gruntów kl. RIII o powierzchni 2,95 ha pod planowaną inwestycję wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zarzucił, że zabytek w postaci Parku Krajobrazowego z XIX w na dz. [...] nie posiada otuliny ochronnej. Nie zachowano ponadto właściwej odległości od dróg i nie powiadomiono, jako strony, właścicieli dz. nr [...] o pow. 0,73 ha w S.. W związku z powyższym J. K. wniósł o uchylenie decyzji Starosty K. z dnia [...] r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej R.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania Spółka A. z o.o. w W. w piśmie procesowym z dnia [...] r. wniosła o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przepisanej. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący poparł skargę i wnioski w niej zawarte. Oświadczył, że wcześniej działał w imieniu Ligii Ochrony Przyrody Okręg w S. i miał do tego pełnomocnictwo. Z uwagi na to, że pełnomocnictwo zostało mu cofnięte w tej sprawie występuje w imieniu własnym, jako właściciel działek, na które inwestycja będzie oddziaływać. O tym, że została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę dowiedział się od osób trzecich. Pełnomocnik uczestnika postępowania Spółka A. z o.o. w W. wniósł o oddalenie skargi. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania pełnomocnik pozostawił pod rozwagę Sądowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia o charakterze proceduralnym proceduralnego stanowi przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej: "K.p.a.", zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tego typu postanowienie formalne, jako kończące postępowanie w sprawie administracyjnej przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.) Podkreślenia wymaga, że postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, iż odwołanie lub zażalenie nie może zostać rozpoznane. W niniejszej sprawie Wojewoda stwierdził na podstawie art. 134 K.p.a. niedopuszczalność odwołania wniesionego przez J. K. i C. W. jako przedstawicieli Ligi Ochrony Przyrody Oddział w S.. Z załączonych do skargi akt administracyjnych sprawy nie wynika jednak, kto w istocie wniósł odwołanie: czy J. K. i C. W. jako osoby reprezentujące stowarzyszenie Liga Ochrony Przyrody, czy też J. K. i C. W. występujący w imieniu własnym. Wojewoda, bez uprzednich wyjaśnień, arbitralnie uznał, że wnoszącym odwołanie jest Liga Ochrony Przyrody, chociaż lektura uzasadnienia postanowienia wskazuje na duże rozbieżności w tej kwestii. Wojewoda oparciu o powołany przepis art. 134 K.p.a. w istocie odmówił zarówno uznania stowarzyszenia jak i J. K. oraz C. W. za strony postępowania administracyjnego w sprawie wszczętej wnioskiem Spółka A. z o.o. w W. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej R.. Wobec wskazanego przedmiotu zaskarżenia stwierdzić należy, iż analizowany przepis nie może stanowić podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jako konsekwencji uznania przez organ odwoławczy braku przymiotu strony przez podmiot wnoszący odwołanie, skoro w istocie nie wiadomo kto to odwołanie wnosi. Postępowanie odwoławcze wedle reguł obowiązujących w K.p.a. obejmuje proces trójfazowy. Na fazę pierwszą składają się czynności wstępne, tj. badanie odwołania pod względem formalnym. Drugą fazę stanowi rozpoznanie odwołania pod względem merytorycznym. Ostatnia (trzecia) faza to wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze. Powołany przepis art. 134 K.p.a. może znaleźć zastosowanie jedynie w pierwszej fazie postępowania odwoławczego, obejmującej wyłącznie czynności wstępne. Przypadki, kiedy w fazie wstępnej postępowania odwoławczego, tj. badania dopuszczalności odwołania można przyjąć, iż jest ono niedopuszczalne na podstawie art. 134 K.p.a. i tym samym są powody do wydania, w oparciu o powołany przepis, stosownego postanowienia obejmują sytuacje niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania może zatem zachodzić z przyczyn przedmiotowych np. kiedy wystąpi brak przedmiotu zaskarżenia w ogóle lub w formie decyzji, wyłączenia w konkretnym przypadku przez przepisy prawne możliwości zaskarżania decyzji w toku instancji, ewentualnie kiedy zaskarżona czynność organu nie będzie decyzją w konwencjonalnym znaczeniu lecz czynnością materialno-techniczną. Z kolei niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych zachodzić może np. w razie wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych, wniesienia odwołania przez podmiot działający na prawach strony (np. organizację społeczną), który nie brał udziału w postępowaniu. Zakres zastosowania powołanego przepisu nie obejmuje natomiast stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu ani art. 28 K.p.a., ani też art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Takie stwierdzenie powinno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie przepisu zastosowanego przez Wojewodę. W uchwale siedmiu sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. w sprawie o sygn. OPS 16/98 (Lex numer 37956), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., winno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 K.p.a. W uzasadnieniu uchwały NSA wywiódł, iż legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 K.p.a. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, tj. przekonania podmiotu wnoszącego odwołanie, że decyzja pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Przekonanie to może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Jeżeli twierdzenie strony nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, tj. nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W tym przypadku przyczyna umorzenia powstanie w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonego podmiotu. NSA stwierdził, iż nie ma powodów by traktować interes prawny strony jako sui generis zagadnienie wstępne. NSA wywiódł również, ze zgoda na dopuszczalność wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. oznacza akceptację dla gabinetowego rozstrzygania w trybie pozaprocesowym z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Mówiąc inaczej, przyjęcie takiej koncepcji oznacza niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego. Ustalenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie powinno zatem nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszoinstancyjny wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 K.p.a. Różnica między stwierdzeniem w drodze postanowienia wydanego w oparciu o art. 134 K.p.a. niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, a umorzeniem w drodze decyzji postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., tkwi w oczywistości braku legitymacji procesowej podmiotu odwołującego się. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, bez potrzeby jakiejkolwiek oceny merytorycznej, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń może dokonywać poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia w nim udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończyć je w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (vide: wyrok NSA z 10 marca 2009 r. sygn. II OSK 316/08, Lex nr 526409). Jak już wyżej Sąd wskazał, z postanowienia Wojewody nie wynika, czyje odwołanie w istocie rozpatrywał, tym bardziej, że w uzasadnieniu postanowienia odniósł się do uprawnień Ligi Ochrony Przyrody jako organizacji społecznej domagającej się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, nie weryfikując jednocześnie legitymacji osób podających się za jej przedstawicieli. Organ odwoławczy rozważał również status w postępowaniu J. K. i C. W. jako stron postępowania. Tym bardziej – w ocenie Sądu, zważywszy na przytoczoną wyżej uchwałę składu siedmiu sędziów NSA- wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania należało uznać nie tylko za nieuzasadnione, ale również całkowicie przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 134 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniało to jego uchylenie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej "P.p.s.a.". O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z wywodów niniejszego uzasadnienia.