II SA/Sz 399/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011r. sprawy ze skargi A. I. A. i J. E. A. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Zaskarżoną decyzją wydaną po rozpoznaniu odwołania A.J. i J.A., Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 151 § 2, art. 146 § 2 oraz art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej Kpa, uchylił wydaną w trybie wznowienia postępowania administracyjnego decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji tego organu z dnia [...], Nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę kompaktowej stacji transformatorowej 15/0,4 kV i sieci elektroenergetycznej SN-15 kVi NN-0,4 wraz z lokalizacją szafek i złącz kablowo-pomiarowych, zlokalizowanej na działkach nr [...] obr. [...], oraz [...] obr. [...] Gm. [...], wydanej dla "E" Sp. z o.o. w [...] oraz stwierdził, że wydanie decyzji Starosty [...] z dnia [...], nastąpiło z naruszeniem prawa, jednakże nie uchyla się tej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę kompaktowej stacji transformatorowej oraz sieci elektroenergetycznej wraz z lokalizacją szafek i złącz kablowo-pomiarowych zlokalizowanej na działkach na działkach nr [...] obr. [...], oraz [...] obr. [...], na rzecz "E" Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. A.A. i J.A. /współwłaściciele działki nr [...] obr. [...], reprezentowani przez radcę prawnego P.K., wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie w/w decyzji z dnia [...], wskazując w podstawie wniosku na art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, tj. że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...], Starosta [...] wznowił postępowanie w sprawie przedmiotowej decyzji z dnia [...], po czym decyzją z dnia [...] Nr [...] odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...], wskazując w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania. W wyniku rozpatrzenia odwołania A J A, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] uchyliłw całości w/w decyzję Starosty [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na naruszenie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz przepisów prawa procesowego, bowiem niesłusznie pozbawiono skarżących przymiotu strony postępowania. Decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 2, w związku z art. 146 § 2 Kpa, ponownie rozpatrujący sprawę Starosta [...] odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...], wskazując w uzasadnieniu decyzji, iż ustalenia wznowionego w przedmiotowej sprawie postępowania wykazały, że naruszenie prawa procesowego poprzez niezapewnienie stronom udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), pozostaje bez wpływu na treść podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A.A. i J.A., reprezentowani przez radcę prawnego P.K., którzy wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i uchylenie pozwolenia na budowę, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając tej decyzji naruszenie art. 285 § 1 i 2, w związku z art. 287 oraz art. 305 pkt 1-4 (a contrario) Kodeksu cywilnego, a także naruszenie art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Autor odwołania wskazał, że służebność gruntowa obciążająca nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] nie stanowi tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż prawo do ułożenia na nieruchomości sieci energetycznej, objętej przedmiotowym pozwoleniem na budowę, nie mieści się w zakresie uprawnień wynikających ze służebności gruntowej. Pełnomocnik wskazał, że gdyby wolą stron było umożliwienie inwestorowi - przedsiębiorstwu sieciowemu używania spornej nieruchomości dla posadowienia wszelkich urządzeń służących do przesyłu prądu, to strony ustanowiłyby służebność przesyłu, którą to ustawodawca przewidział właśnie w tym celu. Zdaniem pełnomocnika inwestycja objęta pozwoleniem na budowę wykracza poza cel ustanowienia służebności gruntowej, a zatem inwestor nie przedstawił tytułu prawnego uprawniającego go do jej realizacji. W tej sytuacji oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest - w opinii pełnomocnika - niezgodne z prawdą, a zatem decyzja pozwolenia na budowę winna zostać uchylona. Rozpatrujący odwołanie Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] stwierdził, że w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę sieci elektroenergetycznej wraz z urządzeniami z inwestycją związanymi nastąpiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, polegające na pominięciu w nim udziału współwłaścicieli działki nr [...], przez którą przebiega inwestycja. Uchybienie to stanowiło przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ odwoławczy zarzucił decyzji z dnia [...], wydanej w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, niezgodność z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, co skutkowało koniecznością jej uchylenia . Wobec stwierdzenia, iż wydanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę stacji transformatorowej oraz siecią elektroenergetycznej i urządzeń z inwestycją związanych, nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj: na pominięciu udziału skarżących w tym postępowaniu, Wojewoda [...] uznał, że została ona wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Organ odwoławczy nie znalazł jednak podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę stacji transformatorowej wraz z siecią elektroenergetyczną i urządzeniami w nim wskazanymi, bowiem w wyniku ustaleń uznał, że brak udziału stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie spowodował naruszenia prawa materialnego przy wydaniu decyzji kończącej to postępowanie. Odnosząc się do zastrzeżeń odnośnie zakresu służebności obciążających działkę nr [...], której współwłaścicielami są A. i J. A. , Wojewoda stwierdził, iż dotyczą one kwestii cywilnoprawnych i nie mogą być uwzględnione w toku postępowania prowadzonego przez organy administracji budowlanej w przedmiocie pozwolenia na budowę. W tej sytuacji, pomimo wskazanych wyżej wad postępowania, Wojewoda [...] stwierdził, że treść rozstrzygnięcia wydanego w zwykłym trybie administracyjnym winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z przepisami Prawa budowlanego, stanowiącymi podstawę decyzji. W przedmiotowej sprawie miały zastosowanie przepisy art. 151 § 2 w zw. z art. 146 2 Kpa, w myśl których, w przypadku gdy w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, organ orzekający we wznowionym postępowaniu nie uchyla decyzji dotychczasowej, ograniczając się do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa, ze wskazaniem powodów wyłączających dopuszczalność jej uchylenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie A.A. i J.A. reprezentowani przez radcę prawnego P.K., wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Oprócz powtórzenia zarzutów odwołania skarżący dodatkowo postawili organowi II instancji zarzut naruszenia przepisu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 146 § 2 Kpa. Skarżący stwierdzili, że w przedmiotowej sprawie prawo do dysponowania gruntem objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę obejmowało jedynie inwestycję na rzecz gruntu władnącego, a nie przeprowadzenie wszelkich inwestycji przez inwestora. Skutkiem tego, wobec braku tytułu prawnego uprawniającego inwestora do dysponowania nieruchomością w ramach inwestycji objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, wniosek ten winien zostać rozpatrzony odmownie. Zdaniem skarżących organ II instancji, prawidłowo ustalając iż doszło do naruszenia prawa, powinien decyzję z dnia [...] uchylić i odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie decyzję uchylić i przekazać ją organowi I instancji celem wydania decyzji odmownej. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodał, ze stacja transformatorowa została zlokalizowana na działce inwestora. Na działce stanowiącej służebność została jedynie przeprowadzona sieć energetyczna, co mieści się w granicach prawa wpisanego do księgi wieczystej. Jest to infrastruktura podziemna. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie (art. 145 – 151 P.p.s.a.) Sąd rozpoznając skargę ocenia zatem, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem zarówno procesowym, jak i materialnym wskazuje, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, to jest normom wskazanym w prawnej podstawie tej decyzji. W sprawie bezsporne jest, iż skarżący, będący współwłaścicielami działki nr [...] obr. [...], bez swej winy nie brali udziału w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę stacji transformatorowej wraz siecią energetyczną i urządzeniami z inwestycją związanymi na rzecz "E" Sp. z o.o. w [...], obejmującego działki nr [...] obr. [...] oraz działki nr [...] obr. [...] , Gm. [...]. Stanowiło to ewidentne naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego, którego skutki określają przepisy art. 145, art. 146, art. 149 oraz art. 151 Kpa. W myśl art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, w sytuacji gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ administracji publicznej, jak stanowi art. 151 § 1 Kpa, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 tj. postępowania wznowieniowego, wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Jednakże w świetle regulacji zawartej w art. 146 § 1 Kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 Kpa, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 Kpa). W przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 Kpa). W sprawie bezspornie zatem zaistniały przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego określone w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, albowiem skarżący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] uchylając wydaną w I instancji decyzję Starosty [...] z [...] trafnie stwierdził, że w przypadku istnienia przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego nie może zapaść decyzja wyłącznie odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej. Z tego względu decyzja organu I instancji podlegała uchyleniu przez organ odwoławczy. Treść art. 146 § 2 Kpa wskazuje na konieczność dokonania przez organ prowadzący wznowione postępowanie materialno-prawnej oceny decyzji, której to postępowanie dotyczy. Takiej oceny na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy dokonały. Wynika z niego, iż budowa stacji transformatorowej wraz z siecią energetyczną oraz urządzeniami pomocniczymi, wskazana w treści decyzji z dnia [...] będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego, została usytuowana m.in. na działce [...]. Inwestor spełnił przy tym wymogi określone w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), bowiem wraz wnioskiem o pozwolenia na budowę przedłożył projekt budowlany sporządzony przez osoby uprawnione wraz wymaganymi uzgodnieniami oraz oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podnoszone w skardze zarzuty, kwestionujące skuteczność oświadczenia złożonego przez inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cel wskazany we wniosku o pozwolenie na budowę, uznać należy za nietrafne. W przepisie art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane zawarta jest ustawowa definicja pojęcia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez które należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Należy podkreślić, że podstawową powinnością organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zbadanie, czy podanie (wniosek) jest kompletny w sensie formalnym, a więc czy spełnia ogólne wymagania tego rodzaju pism. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd, ze złożenie przez inwestora dokumentów dowodzących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane czyni zadość wymogowi złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego (patrz. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Po 202/08 w Poznaniu opublikowany w LEX nr 510173). W niniejszej sprawie w aktach administracyjnych znajduje się oświadczenie z dnia [...] złożone przez pełnomocnika "E" Spółki z o.o. z siedzibą w [...] o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w tym. m.in. dotyczącym działki gruntu nr [...] obr. [...], wynikającym z aktu notarialnego – Repertorium A numer [...] z dnia [...]. Mocą tego aktu "E" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nabyła działkę gruntu nr [...] wraz z ustanowionym na jej rzecz prawem służebności gruntowej przechodu, przejazdu w celu zapewnienia należytego dostępu do drogi publicznej, korzystania z gruntu w celu eksploatacji, konserwacji i modernizacji urządzeń sieciowych, w tym możliwości ułożenia linii elektroenergetycznych i ich wymiany oraz usuwania awarii urządzeń sieciowych, obciążającej niezabudowaną działkę nr [...], położoną w [...] i stanowiącą wewnętrzną drogę dojazdową. Prawo to zostało uwidocznione w księdze wieczystej. Odpis zwykły tej księgi znajduje się w aktach administracyjnych sprawy k. [...]. W opinii Sądu nie zachodziły podstawy, aby rozpatrujący sprawę organ I instancji w swej decyzji z dnia [...] mógł odmówić zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na niewypełnienie przesłanki z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Inwestor przedstawił tytuł prawny uprawniający go do dysponowania nieruchomością nr [...] w ramach ustanowionej na czas nieokreślony służebności gruntowej na rzecz każdoczesnego właściciela działki [...]. Służebność ta zapewnia "E" Sp. z o.o. możliwość korzystania z gruntu działki nr [...] m.in.w celu ułożenia, wymiany i usuwania awarii urządzeń sieciowych. Fakt niepowołania w w/w akcie notarialnym z dnia [...] literalnej definicji służebności przesyłu jest oczywisty, gdyż służebność ta wprowadzona została do Kodeksu cywilnego dopiero w dniu [...] (art. 3051 Kodeksu cywilnego). Unormowanie to rozstrzyga problemy związane z przeprowadzaniem przez nieruchomości urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, oraz innych urządzeń o podobnym przeznaczeniu. Niepowołanie się na powyższą służebność we wniosku o pozwolenie na budowę pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy, bowiem zakresu ustanowionej, w akcie notarialnym z dnia [...], służebności potwierdza zgodność oświadczenia inwestora ze stanem faktycznym, iż posiadacz służebności –inwestor, miał prawo ułożenia urządzeń sieciowych na działce nr [...]. Tym samym za niezasadne należy uznać stanowisko skarżących, że inwestor nie legitymował się właściwą służebnością, aby skorzystać z działki nr [...] w swym zamierzeniu budowlanym. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego uznać należało, że oświadczenie inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane było skuteczne. Oświadczenie to stwarza domniemanie, iż składającemu wniosek o pozwolenie na budowę przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może być obalone dowodami wskazującymi, iż złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2007r., sygn. akt II OSK 775/06, opublikowany w LEX nr 336711). Takich dowodów skarżący w przedmiotowym postępowaniu nie przedstawili. Treść skargi opiera się jedynie na polemice na temat zakresu ustanowionej służebności na rzecz inwestora. Zgodzić się także należy ze stanowiskiem organu II instancji, iż zastrzeżenia dotyczące prawidłowości ustanowionej służebności wykraczają poza zakres sprawy dotyczącej decyzji z dnia [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę, będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego. Zniesienie służebności lub zamiana jej treści może nastąpić jedynie w drodze środków prawnych i w postępowaniu przed sądem powszechnym. Niedopuszczalne jest przeniesienie sporu o charakterze cywilnoprawnym na grunt postępowania sądowoadministracyjnego. Reasumując, Sąd uznał za trafne stanowisko organu wynikające z rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W takim wypadku , z jakim mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, nie uchyla się wydanej decyzji, jednak w decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 Kpa, poza powołaniem podstawy wznowienia postępowania oraz wskazania przesłanek negatywnych, określonych w art. 146 § 1 i § 2 Kpa należy wskazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu oraz wykazać, że naruszenia te nie miały wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 444/06 opublikowane w LEX nr 213991). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wymogom tym odpowiada. W tej sytuacji, uznając, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.